Propuneri pentru un Parteneriat Estic Plus

– un nou format de asociere pentru Moldova, Georgia şi Ucraina –

Acum ceva vreme, stăteam de vorbă în Luxemburg (la conferinţa despre care am scris aici) cu Katrin Böttger, directoare adjunctă a Institut für Europäische Politik (Institutul pentru Politici Europene), o organizaţie similară CRPE din Germania, doar cu vreo 50 de ani mai în vîrstă. Cum amîndoi lucrăm pe teme legate de Est, am intrat în lungi discuţii despre Est şi Rusia. Aş putea spune că mai degrabă nu eram de acord decît eram. Însă cînd vine vorba despre Parteneriatul Estic, avem viziuni foarte similare. Aşa că ne-a venit o idee: ce ar fi să scriem ceva împreună, ca parte a procesului de consultare pornit de instituţiile europene privind relaţia cu vecinătatea? Aşa a apărut acest material, co-semnat de mine şi de Katrin Böttger, sub egida comună a CRPE şi a Institut für Europäische Politik. În esenţă, propunem reconsiderarea Parteneriatului Estic, pornit în 2009 ca un pachet care cuprinde Ucraina, Moldova, Belarus, Georgia, Armenia şi Azerbaidjan. După şase ani, Parteneriatul şi-a atins limitele şi trebuie construit mai departe. Traducerea din engleză a fost făcută de colega mea Ludmila Gamurari, iar dinspre partea CRPE finanţarea e asigurată de Black Sea Trust for Regional Cooperation – le mulţumesc pentru sprijin.

Summit-ul Parteneriatului Estic de la Riga a fost al doilea (după cel de la Vilnius din noiembrie 2013) care aduce mai multe critici decît proiecte de colaborare şi nu reuşeşte să răspundă aşteptărilor exagerat de optimiste. Deşi Parteneriatul Estic (PaE) este un succes, el şi-a atins limitele în formatul actual, deci este nevoie de o restructurare. PaE a fost creat ca o ofertă specială a UE pentru ţările din vecinătatea estică. Statele din această regiune diferă de vecinii UE din Africa de Nord şi din Orientul Mijlociu; pentru aceşti vecini estici ai Europei există prezumţia unei relaţii tot mai apropiate cu UE, mergînd pînă la aderare în cazul unora dintre ei. 

La şase ani de la lansarea PaE, trei din cele şase ţări au semnat şi au început să implementeze Acorduri de Asociere (AA) cu UE. Aceste documente sînt mai importante decît ne sugerează dezbaterile publice din jurul Parteneriatului Estic. De fapt, aceste documente creează o nouă categorie de state asociate la UE. Ce înseamnă de facto a fi stat asociat din Parteneriatul Estic? Pe de o parte, UE este pregătită să investească masiv în reformarea acestor societăţi. Pe de altă parte, nu există consens intern în Uniune, deci UE nu e pregătită să le ofere o perspectivă de aderare (deşi din 2009 pînă acum ideea a căpătat mai mulţi aderenţi). 

Dezbaterile despre UE şi Parteneriatul Estic sînt axate aproape exclusiv asupra perspectivelor de aderare ale acestor ţări, iar importanţa reformării şi schimbărilor interne necesare este ignorată sau diminuată. Acest fapt e regretabil. Perspectiva de aderare la UE a devenit o obsesie pentru elitele politice, dar în practică aceasta nu ar aduce schimbări substanţiale. UE se află în criză şi e preocupată de problemele ţărilor care sînt deja membre, şi probabil aceasta va fi situaţia pentru următorii zece ani. Extinderea nu este pe agenda zilei. Deci ţările PaE nu au nimic de pierdut practic dacă se axează pe implementarea Acordurilor de Asociere. Perspectiva de aderare nu e cel mai important aspect, pe cînd reformele sînt. Cei doi autori ai acestui raport au opinii diferite faţă de oferirea imediată a unei perspective de aderare – unul susţine că da, celălalt susţine că nu –, dar sîntem de acord că valoarea practică a acestei perspective este supraestimată. 

Aceste ţări trebuie să se axeze pe realizarea reformelor, iar decidenţii din UE vor lua în considerare acest efort. Recunoaştem că în dezbaterile interne din fiecare ţară din PaE perspectiva de aderare oferă un stimulent, dar în acelaşi timp politicienii de acolo ar trebui să concentreze dezbaterile pe schimbările şi reformele reale, cu efect imediat, care deja sînt cuprinse în Acordurile de Asociere. Aceste observaţii sînt valabile pentru cele trei ţări care au semnat aceste acorduri (Ucraina, Moldova, Georgia). 

Celelalte trei ţări sînt în situaţii diferite – Belarus îşi joacă cartea geopolitică, însă refuză liberalizarea politică, Azerbaidjan devine tot mai dictatorial şi nu e interesat de asociere, iar Armenia încearcă să găsească o cale de a împăca participarea la Uniunea Euroasiatică cu un nou tip de acord cu UE (Acord de Asociere Minus). În acest context, formatul iniţial al PaE, EU + 6, nu mai este funcţional. 

Summit-ul de la Riga nu a fost un eşec în sine, pentru că nu se poate imagina nici un rezultat al întîlnirii care să ofere satisfacţie tuturor celor şase ţări, aflate în situaţii atît de diferite. Riga trebuie să fie ultimul summit unde aceste state sînt tratate în acelaşi format. Un format EU + 3 + 1 + 1 + 1 e mult mai plauzibil. De fapt, UE trebuie să creeze un Format de Asociere al Parteneriatului Estic Plus, prin care să recunoască progresul făcut de cele trei ţări şi să le ajute pe acestea să le implementeze cu succes acordurile de asociere. 

Aceste documente reprezintă un mijloc de pregătire a acestor ţări pentru o integrare mai profundă în UE. Ele cuprind şi acorduri cuprinzătoare de liber schimb, care înseamnă

o integrare economică a acestor ţări în piaţa unică europeană. Cu toate că semnarea acestor acorduri a reprezentat un pas important în dezvoltarea relaţiilor celor trei ţări cu UE, acesta este doar începutul unui proces lung şi anevoios de implementare, care va schimba în mod fundamental structurile legislative şi administrative din aceste ţări. 

Cu alte cuvinte, acum se trece de la vorbe la fapte, iar agenda relaţiei UE – ţările asociate va fi dominată în deceniul următor de aplicarea a ceea ce deja s-a negociat şi semnat. Acordurile de Asociere cu ţările PaE sînt documente cu caracter obligatoriu din punct de vedere juridic, foarte asemănătoare cu acordurile semnate de Europa cu ţările Vişegrad în anii 1990 şi cu Acordurile de Stabilizare şi Asociere pe care UE le-a semnat cu ţările din Balcanii de Vest în procesul lor de asociere. Prin implementarea acestor documente, Moldova, Georgia şi Ucraina vor adopta aproximativ 80% din

-ul UE, ceea ce le pune pe un drum care facilitează o viitoare aderare. 

În loc să investească energie în a obţine imediat o perspectivă de aderare (pentru care nu există consens în UE), guvernele acestor ţări ar trebui să se axeze pe implementarea reformelor care nu numai că le vor pregăti pentru o integrare potenţială, dar vor îmbunătăţi imediat politicile publice şi situaţia generală din ţările lor. Perspectiva de aderare la UE nu mai înseamnă foarte multe dacă reformele stagnează, aşa cum se poate vedea în unele ţări din Balcanii de Vest – de exemplu, Bosnia-Herţegovina şi Macedonia. Aceste ţări, dar şi Turcia, arată că perspectiva de aderare nu împiedică regresul. Chiar dacă ar avea o promisiune de aderare, dar nu ar face reformele necesare, rezultatul ar fi similar cu ceea ce se întîmplă în aceste ţări: entuziasmul public pentru aderare ar păli şi ar duce la dezamăgire. Aderarea la UE e un drum lung şi plin de obstacole, unde unii alergători se pot împiedica – avem deja exemple de ţări pe care o perspectivă de aderare nu le ajută să ţină drumul drept. Deci încurajăm liderii ţărilor asociate din Parteneriatul Estic să nu fugă după obiective pe termen lung, ci să se concentreze pe reformele pe termen scurt, deja agreate cu UE, pentru care primesc bani de la UE şi care pot îmbunătăţi imediat viaţa cetăţenilor de rînd. 

Asta nu înseamnă că uşa Europei le este trîntită în nas. Guvernele acestor trei ţări trebuie să perceapă lipsa perspectivei de aderare drept o opţiune „în aşteptare“ (nici „Da“, nici „Nu“) şi să-şi concentreze eforturile pe implementarea acordurilor deja semnate. Ba chiar ar trebui să le explice cetăţenilor esenţa acestei opţiuni „în aşteptare“: UE investeşte în reformarea acestor ţări şi le aduce cetăţenilor bunuri publice considerabile (instituţii funcţionale şi mai puţin corupte, acces la piaţa UE, standarde mai înalte pentru produse). Acordurile de Asociere înseamnă începutul concret al europenizării, nu o destinaţie finală.

Bineînţeles, guvernele naţionale trebuie să fie capabile să implementeze acordurile şi să furnizeze aceste bunuri publice. Precum arată exemplul Moldovei (încă cea mai avansată ţară din PaE), politicienii pro-europeni sînt deseori incapabili şi corupţi, de aceea cetăţenii pro-europeni trebuie să găsească noi protagonişti, noi campioni ai parcursului european, după fiecare rundă de alegeri. 

Un Parteneriat Estic Plus trebuie să susţină financiar şi practic procesul de implementare a Acordurilor. Acest lucru trebuie făcut atît la nivel bilateral, cît şi multilateral. Elementele bilaterale posibile ale unui Nou Format de Asociere ar putea fi: 

– rapoarte anuale de progres (pe lîngă rapoartele de progres generale privind Politica Europeană de Vecinătate), care să măsoare într-un mod clar progresul în implementarea Acordurilor de Asociere şi să identifice recomandări concrete privind paşii următori, similar cu modul în care sînt puse în aplicare Planurile de Liberalizare a Regimului de Vize (finalizat în cazul Moldovei, în curs de implementare pentru Ucraina şi Georgia); 

– fonduri speciale pentru a finanţa implementarea acordurilor comprehensive de liber schimb, dedicate fiecărui sector economic în parte (în practică, pentru facilitatea integrării economice sectoriale pe piaţa comună europeană); 

– fonduri speciale pentru dialogul intercultural prevăzut între statele membre şi societatea civilă şi instituţiile culturale din ţările PaE; 

– posibilitatea ca ţările asociate din PaE să participe la toate programele de cooperare pan-europene, pe principiul „opt-in“. Un precedent bun este programul Horizon 2020. Moldova a semnat asocierea la Horizon în iulie 2014, împreună cu ţările din Balcanii de Vest, iar Ucraina s-a alăturat în martie 2015. Este un exemplu bun, şi alte programe pan-europene ar trebui să fie deschise pentru formatul Parteneriatul Estic Plus (Programul LEADER privind dezvoltarea rurală ar fi un alt început bun). 

Elementele multilaterale posibile ale unui Nou Format de Asociere ar putea fi:

– rapoarte comparative anuale, oferind exemple de bune practici din cele trei ţări, împreună cu măsurile concrete întreprinse, precum şi datele de contact ale funcţionarilor publici responsabili pentru fiecare succes; 

– fonduri speciale pentru a sprijini organismele responsabile pentru implementarea Acordurilor de Asociere (în cazul Ucrainei, Biroul Guvernamental pentru Integrare Europeană – GOEI); 

– grupuri de lucru din Moldova, Georgia, Ucraina şi Comisia Europeană pentru a sprijini integrarea economică, la care ar trebui să se alăture şi statele membre noi ale UE, care au trecut recent printr-o reorientare economică similară. 

În cadrul formatului Parteneriatului Estic Plus, se pot programa reuniuni suplimentare separate pentru forumurile Parteneriatului Estic şi se pot formula declaraţii fără a le implica în mod obligatoriu pe celelalte trei ţări PaE: Armenia, Azerbaidjan şi Belarus. Ce se întîmplă cu aceste ţări? Există riscul să se simtă abandonate? Perspectiva asocierii rămîne deschisă pentru fiecare dintre ele. Ar putea să se alăture grupului dacă avansează la un nivel similar de integrare cu Uniunea Europeană. Ţările 1 + 1 + 1 ar trebui să primească sprijin special care să răspundă nevoilor şi cererilor care vin dinspre ele. O modificare ca aceea propusă de noi trebuie să fie văzută mai degrabă ca o încurajare decît ca un abandon; aceste ţări se pot alătura oricînd formatului Parteneriatului Estic Plus, cu condiţia de a implementa reformele şi de a avea voinţa politică de a face acest lucru. Armenia este în căutarea unei formule de a avea un acord cu UE, inclusiv un spaţiu de liber schimb, care să fie compatibil cu Uniunea Eurasiatică. Prin urmare, Armenia ar putea fi un model pentru Belarus, dar numai pe termen lung. 

Dincolo de Noul Format de Aderare – Parteneriatul Estic Plus (dedicate ţărilor asociate), reforma Parteneriatului Estic ar trebui, de asemenea, să se ocupe în mod proactiv de reconcilierea cu Uniunea Economică Eurasiatică, nu numai în cazul Armeniei, ci şi mai mult de atît. Aceasta va permite tuturor statelor PaE să îşi continue relaţiile comerciale cu Rusia. Pentru a realiza acest obiectiv, grupuri de lucru ar trebui constituite pe mai multe niveluri, între funcţionari publici din cadrul Comisiei Europene şi ai Comisiei Economice Eurasiatice şi între ţările Parteneriatului Estic şi statele membre ale Uniunii Eurasiatice.