Primii paşi dintr-un drum lung – Uniunea Europeană şi instituţiile anticorupţie în Moldova
Ziua Europei a fost celebrată anul acesta pe data de 10 Mai, în Chişinău, Republica Moldova. A fost amînată din motive diplomatice, cu scopul de a evita suprapunerea cu mai tradiţionala Ziua Victoriei, de pe 9 Mai. Între standurile care promovau delicatesele naţionale şi muzica specifică diverselor ţări europene, dezbaterile din stradă privind integrarea europeană au oferit cetăţenilor moldoveni rara posibilitate de a pune întrebări diplomaţilor şi altor reprezentanţi europeni. Printre multele întrebări, corupţia apărea des în discuţie. Cineva a întrebat despre atribuirea unui contract de administrare a aeroportului din Chişinău către o mică firmă din Rusia, pe o perioadă de 49 de ani, fără o procedură transparentă de achiziţii publice. „O astfel de afacere nu ar fi posibilă după semnarea Acordului de Asociere cu Uniunea Europeană“, a declarat un oficial european, declanşînd aplauzele publicului. „Uniunea Europeană ne va ajuta în lupta împotriva corupţiei“ – a adăugat un activist civic – „aşa cum au reuşit în România (cu ajutorul Uniunii Europene), unde numeroşi oficiali au fost condamnaţi.“ Exemplul românesc a fost uşor de înţeles pentru mulţi dintre cetăţenii moldoveni care au urmărit dezbaterile din jurul numeroaselor cazuri de corupţie la nivel înalt.
Dezbaterea dintre cetăţenii moldoveni şi delegaţii prezenţi a fost mai mult decît relevantă, atît în lumina aşteptărilor ridicate, pe care cetăţenii obişnuiţi le au faţă de Uniunea Europeană, dar şi din cauza frustrării pe care o resimt faţă de politicienii locali proeuropeni. Combaterea corupţiei este dificilă într-o societate săracă, cu un stat slab şi o democraţie instabilă, dar implicarea Uniunii Europene ar putea înclina balanţa în favoarea reformiştilor şi a activiştilor anticorupţie din societatea moldovenească. Ca să fim corecţi, trebuie să recunoaştem că au fost făcuţi deja paşi importanţi, în ultimii doi ani, chiar înaintea semnării Acordului de Asociere. Uniunea Europeană a acordat o atenţie deosebită problemei şi a pus, pe agenda guvernului de la Chişinău, reformarea sectorului judiciar şi întărirea noilor instituţii anticorupţie. Vechiul Centru pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei, creat de Vladimir Voronin, a fost reorganizat cu asistenţa UE. Denumit acum Centrul Naţional Anticorupţie (CNA), cadrul său legal a fost reconceput, pentru a viza numai cazurile de corupţie. Ca parte a condiţionalităţilor privind acordul de liberalizare a vizelor, a fost înfiinţată Comisia Naţională de Integritate (CNI), cu scopul de a verifica declaraţiile de avere şi conflictele de interese, după un model instituţional care a copiat cîte ceva de la omoloagele din România şi Lituania.
Un vast pachet legislativ anticorupţie a fost propus, anul trecut, de tînărul ministru al justiţiei, Oleg Efrim, fiind adoptat la limită de către parlament. Argumentul legat de UE a fost crucial în adoptarea tuturor acestor schimbări. Într-o mişcare fără precedent pentru o ţară ce nu dispune de statutul de ţară candidat, UE a oferit 60 milioane de euro ca ajutor direct pentru reformarea sistemului judiciar. Acest pachet de asistenţă a permis creşterea salariilor judecătorilor. În schimb, reprezentanţii acestora din Consiliul Superior al Magistraturii au permis anchetarea, pentru corupţie, a unor colegi judecători. La începutul anului 2014, un judecător a fost condamnat pentru corupţie, ispăşind momentan o pedeapsă cu închisoarea, fiind prima sentinţă de acest tip în Moldova de după căderea comunismului.
În ultimii patru ani, o treime (140) din numărul total de judecători au fost înlocuiţi. Acest lucru a fost posibil printr-un mix de stimulente pentru pensionare anticipată şi demisii voluntare (mulţi judecători s-au pensionat pentru a evita noile teste profesionale introduse de minister). Într-o regiune în care balanţa dintre reformarea sistemului judiciar şi politizarea sa brutală este fragilă (a se vedea scandalurile recurente cu numirea judecătorilor în Serbia), această reformare treptată şi lipsită de controverse merită apreciată. Interesul UE faţă de reforma justiţiei şi anticorupţie i-a determinat pe politicienii locali să numească în poziţii-cheie tehnocraţi cu experienţă credibilă în ONG-uri anticorupţie: Procurorul General, Preşedintele Comisiei Naţionale pentru Integritate, Directorul Adjunct al Centrului Naţional Anticorupţie şi însuşi ministrul Justiţiei sînt exemple în aceste sens.
Totuşi, aceasta este numai partea frumoasă. Instituţiile anticorupţie din Moldova suferă de probleme sistemice. Intenţionat sau nu, factorii de decizie au creat instituţii slabe, oferindu-le puteri neclare şi bugete prea mici. Luptele interne din cadrul coaliţiei guvernamentale pro-UE le-au afectat credibilitatea: în timpul crizei din 2012, Centrul Naţional Anticorupţie a fost transferat de la guvern la parlament şi înapoi. Dintre persoanele urmărite de către CNA, 90% sînt declarate vinovate de către judecători, dar sentinţele sînt prea indulgente, iar persoanele în cauză sînt rar trimise la închisoare. Cele mai multe cazuri vizează doar oficiali de rang mic şi mijlociu, iar acest fapt provoacă nemulţumiri faţă de activitatea CNA, acuzat că evită să cerceteze inculpaţi de nivel înalt. E drept că CNA a început recent urmărirea penală a mai multor miniştri, însă nici o investigaţie nu a ajuns încă în faza finală. Deoarece alianţele din lumea politică moldovenească sînt în continuă schimbare, toate cazurile au condus la acuzaţii de manipulare politică. Doar o serie solidă de succese înregistrate cu cazuri de inculpaţi de nivel înalt poate diminua scepticismul general al publicului faţă de astfel de investigaţii.
Comisia Naţională de Integritate (CNI) este, de asemenea, afectată de aranjamentele instituţionale. Este un organism colectiv, cu patru membri şi un preşedinte, toţi numiţi de parlament. Legea nu face distincţii clare în privinţa partajării responsabilităţii şi puterii între membrii numiţi ai Comisiei, ceea ce a dus la conflicte interne între aceştia. Această situaţie subminează eficienţa şi credibilitatea instituţiei. Parlamentul a fost chemat să intervină şi să arbitreze conflictul între membrii CNI – o situaţie ciudată, avînd în vedere faptul că CNI ar trebui să controleze averea şi interesele parlamentarilor. Mai rău chiar, legea permite parlamentului demiterea membrilor CNI, chiar şi fără o motivaţie solidă. Cadrul legal are nevoie de o revizuire urgentă, în scopul distribuirii clare a responsabilităţii între preşedintele instituţiei, pe de o parte, şi membrii săi, pe de altă parte. De asemenea, este necesară crearea unui mecanism de consolidare a independenţei reale a acestei instituţii faţă de parlament. Deşi CNI şi-a început activitatea şi are un număr de cazuri finalizate, capacitatea ei este limitată serios de bugetul mic şi de resurse umane insuficiente. Bugetul anual este de doar 200.000 de euro, iar cei 26 de membri ai personalului ar trebui să controleze activele şi incompatibilităţile a cîtorva zeci de mii de oficiali. Chiar şi în cazul în care CNI reuşeşte să finalizeze o investigaţie şi ajunge la o decizie colectivă, pedeapsa finală este minoră, deoarece Codul Penal este depăşit. De exemplu, un fost Procuror General a fost amendat, pentru conflict de interese, cu pedeapsa maximă prevăzută de lege: amendă de 6000 de lei moldoveneşti, adică 375 de euro.
În general, se observă că politicienii moldoveni se conformează, într-un mod minimalist, recomandărilor anticorupţie ale UE: creează noi instituţii, dar le alocă resurse insuficiente; numesc experţi credibili la conducerea instituţiilor, dar le acordă responsabilităţi neclare; adoptă legile cerute, dar le diluează conţinutul.
Deşi au fost create instituţii noi, nu a existat şi nu există o strategie generală, ci mai degrabă paşi singulari care vizează respectarea unor cerinţe specifice ale Uniunii Europene. De exemplu, cazurile de corupţie sînt iniţiate ori de Centrul Naţional Anticorupţie, ori de Ministerul Afacerilor Interne, însă, după etapa iniţială, cazul trebuie să fie supravegheat de către un procuror de la Procuratura Anticorupţie – o divizie specială în subordinea Procurorului General. Asta înseamnă că, pe acelaşi caz, responsabilitatea se împarte între instituţii diferite, procurorii şi poliţiştii sînt mai degrabă în concurenţă, decît în parteneriat. De altfel, cele două instituţii au tendinţa să dea vina una pe alta, pentru rezultatele slabe. Un alt exemplu: după luarea unei decizii, CNI trimite cazurile de conflicte de interese şi incompatibilităţi la CNA, care ar trebui să pună în aplicare sancţiunile. Din nou, aceste două instituţii au tendinţa de a concura, şi nu de a colabora. Jurnaliştii şi activiştii ONG care încearcă să monitorizeze cazurile de corupţie se plîng de acest ping-pong instituţional, care are drept rezultat, adesea, învinuiri reciproce.
Peste toate pluteşte suspiciunea larg răspîndită că oligarhii politici controlează, într-un mod neoficial, aceste instituţii slabe. Distincţia dintre politicieni şi oameni de afaceri este greu de făcut în Republica Moldova, iar partidele politice sînt anexe ale unor persoane din topurile cu cei mai bogaţi moldoveni. Conflictele personale dintre fostul prim-ministru Vlad Filat, şi fostul vicepreşedinte al parlamentului Vlad Plahotniuc, au cauzat mai multe crize guvernamentale care au subminat eficienţa coaliţiei proeuropene. Mulţi alegători au ajuns să asocieze însăşi Uniunea Europeană cu coaliţia guvernamentală, iar această percepţie în rîndul oamenilor devine din ce în ce frustrantă pentru diplomaţii europeni aflaţi la Chişinău. În 2010, oficialii UE s-au simţit încurajaţi să vadă la guvernare în Republica Moldova o coaliţie numită „Alianţa pentru Integrare Europeană“, dar aceste nume s-au întors împotriva lor.
Totuşi, crizele succesive şi războaiele dintre Plahotniuc şi Filat au dus la o situaţie în care nici unul dintre ei nu mai deţine vreo funcţie oficială în stat. S-a creat altfel spaţiu pentru un guvern preponderent tehnocrat, condus de Iurie Leancă, care a finalizat negocierile pentru Acordul de Asociere. Din păcate, mandatul lui se va sfîrşi după alegerile din noiembrie 2014, cînd probabil vom asista la revenirea oligarhilor. Alegerile vor fi cîştigate ori de Partidul Comuniştilor, ceea ce ar conduce la relaţii mai reci cu UE, ori de partidele conduse de Filat şi Plahotniuc. Nici una dintre cele două părţi nu este entuziasmată să aibă instituţii de combatere a corupţiei puternice şi credibile. UE ar trebui să urmeze două scopuri succesive: a) să protejeze realizările curente şi b) să promoveze îmbunătăţirea cadrului instituţional şi legal. Acest lucru nu va fi uşor într-o ţară mică, prinsă într-o criză geopolitică. Cu toate acestea, corupţia subminează orice şansă de schimbare, pe termen lung, în Republica Moldova. Este motivul pentru care anticorupţia trebuie să rămînă pe agenda de reforme susţinute de UE.
Moldova este un studiu de caz pentru potenţiala putere de transformare a UE în vecinătatea sa. Nu este ţară candidată, dar cu ambiţii clar exprimate. Este cea mai avansată în procesul de asociere dintre ţările Parteneriatului Estic. Nu este de aşteptat ca elita locală să sprijine instituţiile care, dacă vor fi cu adevărat eficiente, ar putea să le ameninţe averile sau chiar libertatea. Vectorii de susţinere a luptei cu corupţia sînt slabi, dar ei există în Moldova. UE are un rol esenţial în răsturnarea echilibrului prin împuternicirea reformiştilor din societatea moldovenească: mass-media, ONG-uri, tehnocraţi şi cîţiva politicieni chiar interesaţi să rezolve problema.
Acest text reprezintă o parte din raportul „It has only just begun: EU and anticorruption institutions in Moldova“, pe care l-am publicat pentru European Policy Center, împreună cu Ludmila Gamurari, colega mea de la filiala din Chişinău a CRPE. Raportul se adresează oficialilor şi presei europene şi este publicat în cadrul Dialogului Think Tank UE – Moldova, un proiect finanţat de Ministerul Afacerilor Externe în parteneriat cu Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD), prin Programul Oficial de Asistenţă pentru Dezvoltare. Opiniile exprimate ne aparţin în exclusivitate şi nu implică poziţii oficiale ale partenerilor sau finanţatorilor.
