CCR: decredibilizarea unei instituții legitime

Curtea Constituțională a României (CCR) se bucură de o putere nemaiîntîlnită în arhitectura statului. Puterea izvorîtă din rolul de „garant al supremației Constituției“ trebuie să fie excepțională, deoarece Constituția reprezintă temelia statului și, totodată, vîrful ierarhiei actelor normative. Puterea excepțională ține mai curînd de ordinea simbolică. Atunci cînd puterea excepțională se realizează practic, în unele condiții ea poate deveni discreționară. Astfel, din „garant al supremației Constituției“, CCR iese din orbita legii fundamentale pentru a se preschimba într-un fel de instituție metaconstituțională („stat în stat“, „a patra putere în stat“). Granița dintre simbolic și concret, dintre puterea excepțională și cea discreționară, este firavă și tocmai de aceea ușor de trecut. Legea nu prevede mecanisme prin care puterea CCR conținută în atribuții și realizată prin actele jurisdicționale să fie cenzurabilă în vreun fel. Acestea sînt, pe de o parte, definitive și general obligatorii, iar, pe de altă parte, CCR judecă și deliberează potrivit precedentului judiciar. Precedentul ar trebui să reprezinte o frînă în calea puterii, cel puțin așa cum putem observa în sistemul juridic anglo-american. Practic, s-a dovedit însă că judecătorii constituționali nu trebuie să facă un efort prea mare pentru a motiva schimbarea de jurisprudență. Pentru unii, exemplu în această privință este chiar Decizia nr. 358/30 mai 2018.

Capacitatea CCR de a transgresa Con-sti-tuția nu trebuie exclusă din start. Cel mai adesea, acest lucru se întîmplă atunci cînd puterea excepțională se manifestă precum cea discreționară stabilind interpretări sau prescriind conduite care fie se află în răspăr cu propria jurisprudență, fie îngreunează îndeplinirea unor principii morale din compoziția statului de drept precum dreptatea individuală și socială (cazul corupției) ori libertatea (cazul concentrării puterii într-o instituție politică). Nu întîmplător interpretarea restrictivă a abuzului în serviciu care a restrîns plaja de sancționare a faptelor de corupție (Decizia nr. 405/2016) și, respectiv, întărirea atribuțiilor ministrului Justiției asupra carierei magistraților (Decizia nr. 358/2018) au fost arătate ca exemple. Puterea discreționară a CCR reprezintă un sîmbure pe care doar membrii CCR îl pot împiedica să germineze, iar ulterior să producă roade. Totuși, se întîmplă uneori ca judecătorii constituționali să nu aibă doar conștiință, ci și interese proprii ori obligații față de cei cărora li se datorează ascensiunea instituțională. Garanțiile constituționale de incompatibilități (art. 144), inamovibilitate și independență (art. 145) nu sînt la fel de eficiente în raport cu condițiile pentru numire (art. 143) și cu mecanismul de desemnare în funcția de judecător constituțional (art. 142, alin. 3). De fapt, ar fi corect să observăm că aceste garanții constituționale operează doar la suprafață, împiedicînd posibilitatea ca o altă autoritate publică să revoce mandatul ori să prescrie o soluție. Ele însă nu prezintă nici o înrîurire asupra conștiinței. Deși necesare toate aceste garanții, ele nu sînt, totuși, suficiente. Pentru ca judecătorii constituționali să nu utilizeze în exces puterea cu care sînt învestiți este nevoie, întîi de toate, de regîndirea condițiilor și a mecanismului de numire în funcție. În al doilea rînd, se impune rediscutarea atribuțiilor CCR. Ambele cerințe sînt la fel de necesare pentru că puterea constituțională a CCR rezidă nu doar în atributul acesteia de a fi excepțională, ci și în faptul de a fi credibilă. Altfel spus, CCR este puternică nu doar pentru că garantează întîietatea Constituției în raport cu orice altceva, ci și pentru că tot ceea ce pronunță în exercitarea propriului rol se face cu maximul posibil de credibilitate. CCR are nevoie nu doar de legitimitate, ci și de credibilitate. Atunci cînd puterea funcționează discreționar, acest lucru pune în discuție legitimitatea și reprezintă un simptom al decredibilizării.

Nimeni n-a pus la îndoială legitimitatea autorității judecătorești pentru că rolul acesteia este de împărți dreptatea. Puțini pot contesta cu îndreptățire credibilitatea magistraților pentru că recrutarea acestora se face după cele mai riguroase cerințe din istoria României (fără a însemna că sînt și cele mai fericite). În schimb, legitimitatea CCR și îndeosebi credibilitatea judecătorilor constituționali stîrnesc dubii. Instituită prin decret al președintelui României, Comisia Prezidențială de Analiză a Regimului Politic și Constituțional din România, condusă de prof. Ioan Stanomir, a prezentat pe 14 ianuarie 2009 raportul pentru consolidarea statului de drept. Instituirea comisiei și publicarea raportului reprezintă cea dintîi recunoaștere instituțională a disfuncționalităților cuprinse în legea fundamentală. Crizele constituționale majore din 2012 și 2017 2018 întăresc presupunerea, astfel că lectura raportului rămîne actuală. În ce privește Curtea Constituțională, raportul cere păstrarea modelului european de justiție constituțională, propunînd modificări în funcționarea in-sti-tuției, cu accent pe selecția judecătorilor şi atribuțiile instituţiei.

Referitor la modul de recrutare, comisia recomandă ca judecătorii constituționali „să fie propuși de președintele României, de pe o listă alcătuită de Consiliul Superior al Magistraturii, și numiți de Parlament, după avizul comisiilor parlamentare de specialitate“. Foarte interesantă este și propunerea ca o parte din completul constituțional să nu provină din rîndul juriștilor (filozofi, istorici, sociologi, politologi etc.). Această soluție rezultă din caracterul Constituției de document juridico-politic cu implicații morale, ceea ce face ca interpretarea pluridisciplinară să fie dezirabilă și, chiar mai mult, necesară. Consolidarea credibilității CCR prin regîndirea politicii de recrutare și interpretarea plurală a Constituției converg în aprofundarea democrației constituționale.

Analizînd prevederile în vigoare, vom observa că ele nu corespund cîtuși de puțin acestor principii, căci „judecătorii Curții Constituționale trebuie să aibă pregătire juridică superioară, înaltă competență profesională și o vechime de cel puțin 18 ani în activitatea juridică sau în învățămîntul juridic superior“ (art. 143). Completul constituțional reprezintă, așadar, un monopol al profesiei juridice, iar „competența profesională“ și „vechimea în activitatea juridică“ sînt criterii suficient de generale încît acestea să nu devină garanții eficiente ale profesionalismului. În schimb, recrutarea din rîndul magistraților de la instanțele superioare (Curtea Supremă, Curțile de Apel) ar consolida profesionalismul. În egală măsură, trebuie respectată şi cerința depolitizării. În configurația actuală, riscul politizării CCR este maxim, iar acest lucru reprezintă principala problemă de credibilitate. Nu este rău că judecătorii constituționali sînt desemnați de către două instituții politice (Parlamentul și președintele României), chiar dacă există, sub aspectul răspunderii electorale, o diferență majoră între „alegerea“ de către o autoritate publică colectivă (Parlamentul) și numirea de către o autoritate publică unipersonală (președintele României). Rău poate fi abia atunci cînd condițiile nu sînt suficient de clare pentru a împiedica crearea unei rețele de loialități și obligații – în disprețul garanțiilor de independență și inamovibilitate – între autoritatea care numește și persoana numită. Nu există, bunăoară, nici o prevedere care să interzică numirea în funcția de judecător constituțional a unei persoane care în ultimii 10-15 ani a fost afiliată politic. Legiuitorul constituant din Germania a evitat cu înțelepciune acest risc pentru credibilitate și profesionalism, alegînd ca membrii Tribunalului Constituțional să fie desemnați de Parlament din rîndul magistraților federali. Nu e întîmplător că, în renașterea postbelică a Germaniei, Tribunalul Constituțional Federal a jucat un rol fără seamăn în lume. Judecătorii constituționali nu trebuie să fie doar persoane competente, lipsite de angajamente ori afinităţi politice, ci și morale. Transparenţa numirilor este cerinţa principală în selecţia morală. Așa cum orice proiect de act normativ trebuie supus dezbaterii publice, tot așa dosarele candidaţilor (din rîndul magistraților și, eventual, al nejuriștilor) ar trebui să fie prezentate publicului. Cetățenilor, ca titulari ai suveranității, li se poate conferi calitatea de judecători morali ai viitorilor judecători constituționali. Așadar, în validarea gardienilor democrației constituționale trebuie să-și dea concursul magistratura, prin CSM ca bazin de recrutare, instituțiile politice, prin Parlament și președinte ca actori ai numirii, și cetățenii ca „judecători morali“, corespunzător cerințelor de competență, independență față de partide și integritate.

Cu referire la atribuții, comisia prezidențială admite că „inovația cea mai criticabilă“ a revizuirii constituționale din 2003 este introducerea competenței CCR de „soluționare a conflictelor juridice de natură constituțională“ (art. 146, lit. e). Ceea ce rezultă de aici este atragerea CCR în „conflicte greu de arbitrat“ și crearea unei „poziții supraordonate a CCR față de toate autoritățile publice“. Potrivit comisiei, la baza prevederii se află raționamentul potrivit căruia „se poate face în orice situație distincția dintre conflictul politic și conflictul juridic“. Raționamentul e greșit pentru că „în realitate, orice conflict între autoritățile publice are o dublă natură, juridică și politică“. Astfel, comisia propune fie eliminarea art. 146, lit. e, fie modificarea, pentru ca CCR să aibă atribuție doar în soluționarea conflictelor de competență între autoritățile publice.

Atribuția de soluționare a conflictelor juridice de natură constituțională nu e rea decît în raport cu disponibilitatea judecătorilor constituționali de a-i da curs. Au existat situații în care soluția CCR a evitat posibile blocaje instituționale și situații stînjenitoare pentru țară, așa cum s-a întîmplat în iunie 2012, cînd premierul l-a concurat pe președinte în participarea la lucrările Consiliului European (Decizia nr. 683/2012). Dar există și situații în care soluția CCR este criticabilă pentru că, evitînd un blocaj ipotetic, dezechilibrează sistemul instituțional, așa cum se întîmplă în cazul propunerii de revocare a procurorului-șef al DNA. Apreciez că doar completul constituțional a făcut posibilă diferența calitativă între Deciziile 683/2012 și 358/2018. Sugestia comisiei în ce privește art. 146, lit. e consonează cu jurisprudența CCR. Potrivit Deciziei 901/2009, deși prin conflict juridic de natură constituțională se înțeleg deopotrivă conflictul de competență și „situațiile juridice conflictuale a căror naștere rezidă în mod direct în textul Constituției“, doar primul este apt să creeze blocaje instituționale. Mai mult, în Decizia nr. 799/2011, judecătorii constituționali opinează că „pentru a evita atragerea CCR în soluționarea unor conflicte ce au ca sursă dispute politice sau altă sorginte decît cea juridică“, art. 146, lit. e, se cuvine aplicat în sensul „soluționării conflictelor de competență“.

Capacitatea autocritică, puterea de a diferenția între cele două componente ale conflictului juridic de natură constituțională țin de profesionalism, independență și conștiință. Altfel nu s-ar putea înțelege pirueta lui Tudorel Toader care, în calitate de judecător, a îndemnat ca CCR să nu fie atrasă în „conflicte ce au ca sursă dispute politice“, pentru ca apoi, ca ministru, să obțină pronunțarea unei soluții într-o speță construită tocmai pe așa ceva. 

Nicolae Drăguşin, doctor în filozofie, este lector universitar la Universitatea Creştină „Dimitrie Cantemir“ din Bucureşti.

Foto: wikimedia commons