Patru dileme şi cinci recomandări pentru un guvern complicat

Cu 28 de membri, Cabinetul Ponta II este unul dintre cele mai mari din Europa (în comparaţie cu noi, Polonia are un guvern de 20 de miniştri, Marea Britanie 22, Spania 14). Cu larga majoritate şi susţinere de care se bucură în Parlament, are premisa pentru a deveni şi unul din cele mai eficiente.

Compoziţia actualului executiv – cu trei viceprim-miniştri, dintre care unul fără portofoliu, cu nouă miniştri delegaţi acoperind zone de politică guvernamentală din cele mai diverse – ridică o serie de semne de întrebare privind responsabilităţile concrete, evitarea duplicărilor, cheltuielile suplimentare şi modul de funcţionare. Cîteva dintre dilemele pe care alcătuirea guvernului le ridică – alături de menţiunea că, pînă nu îl vedem la treabă, nu vrem să dăm verdicte definitive – sînt expuse mai jos.

Cine administrează administraţia?

Dezvoltarea regională şi reforma administraţiei publice – două lucruri diferite care necesită expertiză şi coordonare. În condiţiile unui cabinet extins, alăturarea tocmai a acestor două domenii sub un singur minister pare nejustificată. Practic, Liviu Dragnea a luat o bucată de Administraţie de la Ministerul Internelor şi cea mai mare bucată (dezvoltare regională) din fostul minister al Elenei Udrea. Între timp, am aflat că aparatul tehnic rămîne pe loc, deci dl ministru va avea două birouri. Reunirea celor două domenii transversale sub coordonarea probabilă a celui mai puternic ministru poate demonstra importanţa acestora, un prim factor care să ateste voinţa politică mult clamată. Totuşi, această alăturare oarecum forţată nu înseamnă că lucrurile vor evolua în perfectă armonie şi administraţia va funcţiona pe principii moderne în condiţiile unei politici de dezvoltare regională coerente. Exemplul fostului Minister al Administraţiei şi Internelor, care opera practic ca două instituţii distincte, cu partea de interne clar dominantă, iar politicile de reformă a administraţiei trecute în subsidiar la capitolul „şi altele“, ar trebui să fie luat în considerare de noul ministru. În mod natural, unul dintre domenii va prevala asupra celuilalt şi, cînd ambele componente necesită coordonarea altor instituţii (agenţii de dezvoltare, alte ministere), consecinţele se vor propaga în toate instituţiile centrale.

Aspectele practice, de organizare a aparatului tehnic, sînt iarăşi interesante. Cum se vor integra structurile de administraţie din fostul MAI (cum ar fi Unitatea Centrală de Reformă a Administraţiei Publice) în noul minister? Ce se întîmplă cu autoritatea care pînă acum asigura cheltuirea banilor europeni destinaţi reformării administraţiei (PODCA – Programul Operaţional pentru Dezvoltarea Capacităţii Administrative)? Cel mai probabil va merge la noul minister al domnului Dragnea. Dar unde rămîn structurile de suport (financiar, achiziţii, juridic) care erau comune cu Internele? Cum îşi vor împărţi zestrea?

Minister pentru fonduri fără fonduri?

Ministerul Fondurilor Europene – o idee despre care s-a tot discutat în trecut şi care viza întărirea rolului fostului Minister al Afacerilor Europene prin alocarea de pîrghii reale de control. Cînd a venit Leonard Orban în guvern, acesta a reunit Departamentul Afacerilor Europene (DAE) şi Autoritatea Centrală pentru Instrumentele Structurale (ACIS – coordonarea fondurilor europene). În noul guvern, ACIS devine minister distinct şi DAE este transferat în cadrul Ministerului Afacerilor Externe, dar sub coordonarea premierului. Aici apare problema abordării afacerilor europene în cheie de politică externă, o meteahnă mai veche a administraţiei noastre, cînd, în realitate, ca stat membru UE, politicile comunitare sînt de facto politici interne şi trebuie gîndite şi influenţate ca atare.

Avem deci un Minister separat pentru Fonduri. Îi dăm puterea efectivă asupra banilor, adică autoritatea directă, administrativă asupra tuturor autorităţilor de management? Asta înseamnă că practic toate organismele centrale implicate în managementul fondurilor structurale ar fi mutate de la ministerele de resort respective (Transporturi, Dezvoltare Regională, Muncă, Administraţie etc.) la noul minister. Experienţa guvernelor anterioare ne arată că astfel de schimbări organizaţionale sînt dificil de implementat. Fiecare ministru vrea să aibă putere cît mai mare, influenţă, şi deci nu va renunţa uşor la controlul acestor direcţii, avînd în vedere miliardele de euro care ar trebui să vină acolo. În acelaşi timp, soluţia de compromis, ca ministerul să „coordoneze“ autorităţile de management care rămîn subordonate administrativ ministerelor de resort, este complet nefuncţională şi va eşua cu siguranţă. Dacă vrem un Minister al Fondurilor Europene, atunci trebuie să îi dăm fondurile europene.

Miniştri delegaţi – probleme de integrare

O altă dilemă vine din existenţa unui număr mare de miniştri delegaţi cu atribuţii orizontale – e de urmărit cum vor evolua lucrurile în relaţia dintre membrii Cabinetului ale căror atribuţii se intersectează. Nu este deloc clar cum va coordona Dan Şova proiecte mari de infrastructură în domeniul transporturilor (care aparţin lui Relu Fenechiu), sau dezvoltare regională (care aparţin şefului său de partid). Sau cum Liviu Voinea, ministru delegat pentru Buget, va relaţiona cu partea de management a Finanţelor publice din minister. La o primă vedere vor exista multe duplicări, iar autoritatea şi rolul miniştrilor delegaţi par să nu se impună în faţa celor care gestionează portofoliile respective.

Premierul „coordonează“prea multe

Se observă revenirea la tendinţa unui control centralizat de la nivelul Cabinetului prim-ministrului – e bine cel puţin că s-a renunţat la ideea vehiculată acum ceva vreme de a înfiinţa un departament central care să coaguleze toate funcţiile de control (model specific mai degrabă administraţiilor din fosta Uniune Sovietică, cu un Centru al Guvernului care controlează şi dictează ministerelor de resort). Aducerea la centru, sub coordonarea directă a prim-ministrului, a unui număr mare de agenţii guvernamentale ne aminteşte de perioada pre-aderare, a Guvernului Năstase, cînd orice instituţie cu probleme era pusă sub coordonarea prim-ministrului, demonstrînd astfel Bruxelles-ului că recunoaştem importanţa problemei. Recomandările recentei analize funcţionale a guvernului realizate de Banca Mondială spun că şeful Guvernului are prea multe instituţii în coordonare. Se recomandă focalizarea atenţiei pe planificare strategică şi ghidarea ministerelor de resort pentru realizarea obiectivelor prioritare.

Ne oprim aici, fără a epuiza însă toate dilemele ridicate de alcătuirea noului Cabinet, şi prezentăm Guvernului Ponta cîteva sugestii punctuale pentru o bună guvernare şi coerenţa politicilor publice:

● guvernare fără Ordonanţe de Urgenţă – avînd majoritate covîrşitoare în Parlament şi, cel puţin teoretic, patru ani de guvernare în faţă, e momentul să arătaţi că se poate guverna în regim de normalitate. Utilizarea acestui instrument atipic, prin care guvernul se substituie practic parlamentului, este criticată de toţi partenerii noştri externi şi distorsionează în mod evident modalitatea de elaborare a politicilor publice (fără o planificare prealabilă şi fără o analiză de impact, o evaluare a consecinţelor posibile ale intervenţiei publice);

● limitarea numărul secretarilor de stat – avînd un guvern atît de numeros, cu miniştri delegaţi, care în guverne anterioare erau la nivel de secretar de stat (ministru delegat pentru învăţămînt superior, pentru buget, pentru energie etc.), utilizarea excesivă a eşalonului doi nu se mai justifică. În varianta ideală, stabiliţi un singur secretar de stat pentru fiecare minister, care va acţiona ca un viceministru;

● realizarea de ministere monocolore – experienţele coaliţiilor anterioare au arătat că, din punct de vedere politic, coabitarea ministru-decidenţi politici adjuncţi de la partide diferite nu funcţionează. Secretarii de stat de la partidele care nu aveau ministrul respectiv erau de cele mai multe ori ignoraţi în problemele de management ale instituţiei;

● Înalţii Funcţionari Publici – am creat acest grup de oameni cu o titulatură pompoasă, un fel de mandarini, de multe ori şomeri plătiţi de la buget. Fiecare guvern ocoleşte legea şi numeşte interimari în funcţii, iar aceştia devin apoi (după nişte cursuri) Înalţi Funcţionari Publici definitivi. Am ajuns astfel să avem ÎFP-işti de toate culorile politice. Evitaţi greşeala guvernelor anterioare care au produs înalţi funcţionari publici pe bandă rulantă, numai în regim de excepţie, numind pe poziţii de conducere persoane care nu aveau calitatea de înalt funcţionar public. Măcar numiţi dintre aceia care au deja patalama de ÎFP. Sau decideţi odată desfiinţarea acestei categorii şi promovarea în funcţii publice pe bază de concurs de la zero;

● întărirea capacitatăţii de coordonare şi planificare strategică orizontală la centrul Guvernului – înfiinţaţi un department (task force) de planificare la nivel central, utilizînd expertiza existentă la SGG, Ministerul Finanţelor şi recrutînd din ministere de resort. Acest departament se va concentra exclusiv pe procesul de stabilire a priorităţilor guvernamentale. Tot de aici se va promova managementul bazat pe rezultate şi auditul de performanţă pentru priorităţile stabilite. Instrumentul care poate fi utilizat imediat este Planul Anual de Lucru al Guvernului (recomandat de experţii Băncii Mondiale anul trecut), precum şi planurile strategice ale ministerelor de resort.

Actualul context este cert favorabil guvernului. Acesta se bucură de un capital de încredere enorm, de susţinere puternică în Parlament, şi pare deci că nu există nici un obstacol pentru a Guverna după propria voinţă, fără compromisuri. Tocmai această lipsă a obstacolelor conduce însă la o responsabilizare totală – Guvernul e singur în lumina reflectoarelor, aşteptările sînt mari şi va culege toate meritele. Sau ponoasele. Depinde totul de modul de organizare, de practica guvernării şi de rezultatele obţinute.

Dragoş Dinu este coordonator programe pentru Sectorul Public la Centrul Român de Politici Europene (www.crpe.ro).

Foto L.Muntean