Despre planificarea strategică

„La noi, toate roadele muncii noastre
se înfăţişează
 sub pecetea neştearsă,
fatală a neisprăvitului“ – Dumitru Drăghicescu

Pentru o societate care a experimentat planificarea totală/totalitară, o discuţie despre utilitatea acestui instrument într-un cadru democratic poate părea periculos-nostalgică. Asta dacă nu clarificăm de la început că planificarea strategică este numai un instrument pentru a atinge nişte scopuri – ea nu are cum să înlocuiască dezbaterea politică pe bază de valori şi idei diferite asupra viziunii dorite despre societate. Capitalismul liberal-democratic este caracterizat prin competiţie, alegeri individuale şi spontaneitate, dar în acelaşi timp şi de reguli stabile, disciplină, abordare metodică şi raţională în atingerea scopurilor.

Mai întîi, ce este planificarea?: o abordare metodică, prealabilă, de atingere a unor scopuri. Adjectivul „strategic“ se referă la scopuri foarte importante, la o viziune: starea viitoare care se doreşte a fi atinsă. Cît de îndepărtat este acest viitor? De regulă, undeva între trei şi cinci ani, ceea ce în linii mari se suprapune pe un ciclu electoral. Planificarea strategică face parte din ceea ce am putea numi noua guvernanţă publică eficace şi responsabilă, caracterizată prin: (i) viziune şi obiective clare, măsurabile, de îndeplinit într-un orizont definit de timp, generînd un număr foarte limitat de priorităţi cărora li se alocă resursele; (ii) înţelegerea caracterului limitat al resurselor şi a posibilităţii utilizării lor pentru destinaţii alternative, ceea ce conduce, pe de-o parte, la o tensiune permanentă între nevoi infinite şi resurse limitate şi, pe de altă parte, la ajustarea obiectivelor în funcţie de resursele disponibile; (iii) transparenţă în stabilirea obiectivelor şi priorităţilor; (iv) stabilitatea pe termen mediu a cuplului obiective/priorităţi şi resurse alocate; (v) responsabilitatea managerilor (inclusiv lideri politici) sectorului public pentru obţinerea rezultatelor planificate.

Experienţa ultimilor ani, mai ales după aderarea la Uniunea Europeană, a evidenţiat diferenţa esenţială dintre guvernanţa publică europeană şi cea practicată în România. Prima este caracterizată de termenul lung – şapte ani, obiective clare, fixate din timp în mod transparent, stabilitate în ceea ce priveşte obiectivele şi resursele alocate. Cea de-a doua este caracterizată de prevalenţa deciziilor ad-hoc şi discreţionare, personalizare excesivă, termenul foarte scurt – maxim un an, lipsa de transparenţă, impredictibilitate şi instabilitate în ceea ce priveşte obiectivele, modul în care ele sînt fixate şi resursele alocate, obiective şi priorităţi vagi, excesiv de numeroase. Aşa se explică relativul eşec (sau succesul limitat) al integrării României în UE, exprimat prin incapacitatea cronică a guvernanţei publice româneşti de a utiliza integral sau în ceea mai mare măsură oportunităţile deschise de aderare.

Cea mai bună expresie a acestei situaţii o reprezintă numărul uriaş de proiecte de investiţii începute şi neterminate, finanţate cu sume care variază enorm de la un an la altul sau de la o rectificare bugetară la alta; sau modificarea planurilor viitoarelor autostrăzi la fiecare schimbare a titularului de la Ministerul Transporturilor (cinci în doi ani şi jumătate); sau modificările permanente de politici publice în educaţie, sănătate sau protecţie socială, în funcţie de viziunea sau interesele personale ale deţinătorilor efemeri ai portofoliilor respective.

De ce se întîmplă toate acestea? Sînt mai multe motive. În primul rînd, de natură culturală (sugerate şi de citatul de mai sus): (i) dispersia resurselor, şi aşa puţine, către prea multe obiective şi priorităţi; (ii) orientarea exclusivă către termenul scurt şi foarte scurt; (iii) preferinţa exagerată pentru decizii ad-hoc, personalizate şi discreţionare, bazate pe impresii subiective, ceea ce conduce la o instabilitate cronică a politicilor publice.

În al doilea rînd, sînt cauzele generate de natura partidelor politice în România. Motivaţia esenţială a clasei politice este cucerirea şi păstrarea puterii înţeleasă ca acces exclusiv la resursele publice şi drenarea acestora către buzunarele oligarhiilor de partid şi a clientelei lor. Partidele româneşti sînt mai degrabă grupuri de interese clientelare, organizate ierarhic după un model soft al principiului leninist al „centralismului democratic“, ceea ce permite structurarea lor ca oligarhii monopoliste şi produce o contraselecţie valorică evidentă: ele au devenit vehicule de promovare socială pentru cei care eşuează sau nu doresc să înfrunte mecanismele competiţionale ale societăţii moderne. Astfel se explică de ce partidele nu au experţi, nu au cu adevărat comisii de specialitate care să fundamenteze din timp politicile publice, nu au institute de studii sau think tank-uri afiliate, care să pregătească ideile principale ale viitoarelor guvernări, nu sînt interesate de aspectele tehnice, de analizele economice, sociale. Totul se decide de azi pe mîine şi se bazează esenţial pe improvizaţie, iar cînd acestea eşuează, salvarea vine în ultimă instanţă de la expertiza instituţiilor internaţionale (Comisia Europeană, FMI sau Banca Mondială).

În al treilea rînd, societatea românească, într-o măsură importantă, nu a depăşit complet moştenirea comunist-tradiţională a paternalismului şi a transferului de responsabilitate către altcineva, sau a înţeles din capitalismul liberal numai egoismul lipsit complet de solidaritate şi de sensul comunităţii. Trăieşte încă, în multe dintre segmentele ei, sub semnul lui „să ni se dea“ şi a iluziei prînzului gratuit, doreşte să trăiască cît mai bine (servicii publice cît mai bune), cu un efort minim (resurse private cedate statului, cît mai puţine) şi cît mai repede – aşa se explică marile iluzii generate de aderarea din 2007.

În al patrulea rînd, politica înţeleasă exclusiv ca o comunicare permanentă, lipsită de conţinut şi manipulatorie, sau ca formă fără fond. Politica românească este tot mai puţin un efort de a convinge prin argumente şi acţiune, şi tot mai mult un exerciţiu de retorică mincinoasă televizată. Din păcate, acesta este un fenomen ce se generalizează în lumea democratică de astăzi, care perverteşte şi societăţile dezvoltate.

Într-un astfel de context, noua guvernanţă publică, ce include şi planificarea strategică, este inutilă, chiar periculoasă, pentru că aplicarea ei fie ar contribui la îmbunătăţirea performanţelor guvernării politice cu preţul limitării drastice a resurselor publice drenate către oligarhii şi clientele, fie ar reflecta, într-o manieră neechivocă, eşecul sistemului actual de partide. Ce s-ar putea face?

La nivelul partidelor: profesionalizare şi democratizare internă – schimbarea fundamentală a mecanismelor interne ale partidelor, a structurii ierarhice actuale, în favoarea unor structuri descentralizate, alese direct, promovarea forurilor interne de dezbatere, a protejării opiniilor minoritare, a unor reguli şi proceduri clare de discuţie şi adoptare a documentelor politice programatice, deschidere către experţi independenţi şi către societatea civilă – un nou impuls dat liberei circulaţii a elitelor politice.

Un nou raport între politicieni şi experţi, între politicieni şi funcţionarii publici, simultan cu de-politizarea reală şi, implicit, profesionalizarea funcţiei publice. Tehnic nu este foarte dificil – există politici care, aplicate consecvent, ar conduce relativ repede la rezultate evidente; lipsesc însă voinţa şi consensul politic necesar.

La nivelul modului de guvernare: transparenţă în ceea ce priveşte stabilirea şi respectarea regulilor, a obiectivelor şi priorităţilor. Predictibilitate – priorităţile se fixează conform unor reguli şi proceduri care sînt stabile. Priorităţile să rămînă aceleaşi, în orizontul de timp asumat – nu vor fi rediscutate decît în cazuri cu totul excepţionale, conform aceloraşi reguli.

Resursele disponibile vor fi alocate pe priorităţi, exclusiv pe baza unor reguli stabile şi fixate din timp, în mod transparent. Regulile de alocare a resurselor vor rămîn stabile în orizontul de timp asumat. Să existe un sistem clar şi funcţional de măsurare şi monitorizare a rezultatelor obţinute în implementarea priorităţilor stabilite, astfel încît obiectivele fixate să fie atinse. De asemenea, se va măsura gradul de realizare a obiectivelor.

Responsabilitatea directă a liderilor politici cu funcţii executive faţă de rezultatele obţinute, exprimată prin publicarea anuală, obligatorie în mediul online şi prezentarea în faţa organismelor deliberative/legislative a unor rapoarte complete asupra rezultatelor obţinute.

La nivelul societăţii: redefinirea termenilor de compromis, consens, solidaritate şi neabuzarea acesteia; înţelegerea raportului dinamic şi contradictoriu dintre nevoi infinite şi resursele limitate; evidenţierea relaţiilor dintre diferitele destinaţii alternative către care resursele limitate pot fi alocate; evidenţierea clară a beneficiarilor şi a celor ce suportă costurile diferitelor politici publice; înţelegerea faptului că orice serviciu public are un cost; discutarea raportului dintre alocarea publică şi cea privată a PIB. Toate acestea sînt elemente fundamentale pentru dezbaterea politică în interiorul societăţii, pe baza căreia aceasta să-şi facă propriile alegeri.

Victor Giosan este consultant în domeniul managementului şi al finanţelor publice.