De ce nu are România autostrăzi?

S candalul anului 2015 în domeniul infrastructurii a fost provocat de închiderea unei secţiuni de autostradă în apropierea Sebeşului, construită cu fonduri europene şi inaugurată cu aproximativ zece luni înainte. Acest eveniment a generat o serie de polemici şi de analize care toate încearcă să găsească o explicaţie pentru eşecul cronic al României în a-şi moderniza infrastructura de orice fel. Acest eşec iese şi mai mult în evidenţă dacă avem prilejul să călătorim aproximativ 200-500 km mai spre vest faţă de frontiera românească şi să comparăm inelul de centură (modernizarea celui iniţial construit în prima parte a anilor 2000) al Budapestei sau sistemul de autostrăzi din preajma Bratislavei sau a oraşului Brno (al doilea ca mărime în Cehia) cu aşa-numita centură a Bucureştiului. În toate aceste cazuri este vorba de proiecte dezvoltate în principal în ultimii douăzeci de ani. 

Despre importanţa infrastructurii de transport pentru dezvoltarea economică s-a scris destul şi nu mai este cazul să insist. Totuşi, aş dori să fac două scurte comentarii: în primul rînd, una din explicaţiile principale ale dinamismului economic superior al vestului României (al Transilvaniei, în general) în raport cu celelalte regiuni româneşti (evident, cu excepţia zonei Bucureşti-Ilfov – o situaţie cu totul specială) o reprezintă efectul pozitiv indus de sistemul de autostrăzi maghiare ajunse în proximitatea frontierei româneşti: pînă la Szeged-Mako în zona de vest şi pînă la Debrecen în zona de nord-vest – cu alte cuvinte, este vorba de externalităţi pozitive induse de investiţiile publice ungare în infrastructura de autostrăzi. În al doilea rînd, pornind tocmai de la exemplul anterior, ar merita să ne punem întrebarea: situaţia economică şi politică a Republicii Moldova ar mai fi fost atît de dramatică astăzi dacă România ar fi avut un sistem coerent de autostrăzi care să traverseze ţara de la vest la est – Arad-Iaşi – şi care să ne conecteze la sistemul european de transport rutier? Răspunsul la această întrebare mi se pare evident.

T otuşi, care sînt cauzele principale pentru acest eşec atît de evident şi, în fond, atît de jenant pentru România? Răspunsul la această întrebare nu este simplu, nu poate fi focalizat pe un singur aspect sau domeniu, are mai multe componente, care se referă la aspectele strategice şi de politici publice, la modul de pregătire şi evaluare prealabilă a politicilor şi proiectelor de investiţii, la modalitatea de finanţare, la sistemul de achiziţii publice şi, în final, la modul de contractare şi implementare, inclusiv calitatea şi seriozitatea firmelor private de proiectare şi construcţii. Să le luăm pe rînd.

Prima mare problemă o constituie instabilitatea strategică şi a politicilor publice – aici sînt mai multe aspecte de evidenţiat. În primul rînd, calitatea slabă a documentelor strategice în România (cu excepţii, cum ar fi Master Planul de Transport recent aprobat): un număr foarte mare de obiective şi priorităţi, de ordinul zecilor sau cîteodată peste o sută, foarte vag definite, care cuprind orice şi care nu sînt deloc corelate cu resursele disponibile. Avem astfel de-a face cu liste de dorinţe, care nu discriminează în nici un fel ce este mai important de ce este mai puţin important în raport direct cu capacităţile reale de finanţare, care nu stabilesc clar un număr limitat de priorităţi fezabile şi finanţabile, astfel încît să fie finalizate la timp. În plus, aceste obiective şi priorităţi se schimbă foarte des – un exemplu notoriu este cazul transporturilor, unde în perioada diferitelor guverne Ponta s-au schimbat șase miniştri, fiecare dintre ei a venit cu propria hartă de autostrăzi (deci de priorităţi) şi a promovat proiecte secundare, dar simbolice pentru zona de unde veneau sau importante pentru diverse grupuri de interese. Instabilitatea este aceeaşi şi în cazul în care schimbările de miniştri se fac în interiorul aceluiaşi partid, ceea ce este şi mai straniu, dovedind că planificarea strategică nu are nimic de-a face cu partidele, ci mai degrabă cu viziunile personale şi impresiile celor care ocupă vremelnic poziţii de demnitate publică.

În al doilea rînd, este vorba de calitatea slabă a documentaţiei de pregătire a unui proiect sau program de investiţii. În cazul proiectului, studiile de pre-fezabilitate (care nu se prea mai fac) şi cele de fezabilitate, inclusiv analizele cost-beneficiu, au multe deficienţe şi sînt de multe ori nu documente de analiză a unor probleme și/sau opţiuni, ci mai degrabă documente de justificare a unei alternative selectate apriori. În continuarea studiului de fezabilitate, pregătirea tehnică a proiectelor este deficitară şi cazul cel mai şocant este autostrada Sibiu-Sebeş, unde eşecul a fost generat de o problemă cunoscută de zeci de ani, dacă nu mai mult.

În mod similar sînt fundamentate programele de investiţii, fără evaluări preliminare ale impactului sau ale suportabilităţii şi sustenabilităţii bugetare, cît de cît serioase – cel mai bun exemplu este analiza notelor de fundamentare ce însoţesc cele două ordonanţe de guvern care au promovat Programul Naţional de Dezvoltare a Infrastructurii (PNDI) în 2010 (OUG 105) şi urmaşul său, Programul Naţional de Dezvoltare Locală (PNDL) în 2013 (OUG 28), unde evaluarea impactului bugetar este pur şi simplu ignorată cu fraze de genul „ne încadrăm în strategia fiscal-bugetară“ sau „nu este cazul“. În realitate, „nu este cazul“ înseamnă ceea ce s-a întîmplat cu PNDL: de la un portofoliu de 1400 de proiecte cu o valoare de aproximativ 4,4 miliarde de lei la începutul anului 2014, a crescut la un portofoliu de peste 4000 de proiecte cu o valoare de peste 22 de miliarde de lei în numai 12 luni. La nivelul alocărilor bugetare ale anului 2015, toate proiectele din PNDL s-ar termina, admiţînd că nu se mai introduc altele noi, în 15 ani!

În al treilea rînd, este vorba de modul de selectare pentru finanţare a proiectelor de investiţii în condiţiile unui sistem bugetar strict anual şi bazat pe alocări în numerar, în ciuda opiniei oficiale că România ar avea un sistem bugetar bazat pe angajamente. Actualul sistem de finanţare/bugetare permite intrarea oricărui nou proiect de investiţii într-un spaţiul fiscal dat, prin diminuarea sistematică a alocărilor pentru proiectele în curs, generîndu-se ceea ce se cheamă „finanţare cu ţîrîita“, sistem prin care orice nou ministru poate ignora proiecte în curs (în fond, reflecţie a priorităţilor altui ministru) şi poate introduce propriile proiecte, „uitînd“ cu desăvîrşire de nevoia de a le finaliza la timp. În acest fel, portofoliul de investiţii publice în curs creşte şi tot creşte, iar proiectele finalizate sînt tot mai puţine. Evident, este o diferenţă între proiectele finanţate din fonduri europene şi cele finanţate exclusiv din fonduri naţionale: pentru prima categorie ar fi nevoie de șase ani pentru a fi terminate la nivelul alocărilor bugetare ale anului 2015 (atenţie, nu la nivelul cheltuielilor efective, ci al execuţiei, care a fost mult mai mică), iar pentru a doua categorie ar fi nevoie de aproape 13 ani.

În al patrulea rînd, este vorba de deficienţe şi întîrzieri în procesul de achiziţii publice, care nu reuşesc să selecteze contractorii (proiectanţi şi constructori) de calitate şi în procesul de implementare, care devine precară şi lentă datorită pregătirii tehnice necorespunzătoare, finanţării problematice şi uneori capacităţii insuficiente a constructorului.

În al cincilea rînd, este vorba de o capacitate instituţională limitată la nivelul sectorului public, dar mai ales la nivelul Ministerului Transporturilor şi al agenţiilor şi companiilor sale. În general, abordarea dominantă este cea legalistă şi procedurală, concentrată pe respectarea formală a reglementărilor, lipsind aproape complet abordarea managerială orientată spre rezolvarea problemelor, atingerea obiectivelor şi obţinerea de rezultate. De asemenea, lipseşte capacitatea de analiză mai complexă, bazată pe date şi informaţii ce trebuie prelucrate potrivit unor modele formale – de exemplu, capacitatea de a înţelege şi interpreta în profunzime calitatea şi concluziile unei analize cost-beneficiu este limitată. O problemă fundamentală este absenţa responsabilităţii pentru rezultate, sistemul de salarizare ignoră acest lucru, iar ca urmare şi transparenţa este limitată sau, dacă există, este post-factum şi nu constituie un stimulent pentru eficienţă.

Dincolo de aceste probleme specifice este vorba de slăbiciuni foarte grave în procesul de planificare la timp, de-a lungul întregului ciclu al managementului unui proiect de investiţii, şi în special se întîrzie nepermis în procesul de pregătire şi luare a deciziei în fiecare moment-cheie al acestuia, fără ca prin aceasta să se obţină o calitate mai bună, ci dimpotrivă, aceste întîrzieri sînt expresia nevoii de a concilia impresii şi interese personale ale decidenţilor principali, astfel încît totul se amînă pînă se ajunge la un compromis.

E şecul României în ceea ce priveşte infrastructura de transport este o reflectare a unei capacităţi instituţionale şi tehnice slabe, nu numai la nivelul sectorului public, dar şi al celui privat, cel puţin în zona acestuia din urmă conectată la finanţările publice, şi poate fi întîlnită atît la companii româneşti, cît şi străine. Explicaţia principală pentru acest comportament este aceea a mediului permisiv creat de sectorul public, ce facilitează lucrul de slabă calitate, astfel încît să fie generate profituri exagerate din care să se plătească „rente“ diferiţilor factori responsabili publici.

Victor Giosan este consultant în domeniul managementului şi al finanţelor publice.