Tradiţia nerespectării legilor

interviu cu Ion GEORGESCU, consultant la Institutul Roman de Training Care sînt după părerea dvs. cauzele principale pentru care în România există probleme (poate chiar o tradiţie) în aplicarea legilor? De obicei, cînd mă gîndesc de ce tindem noi românii să ignorăm ce zice legea, mă gîndesc la perioada comunistă, cînd un lucru era scris în legi şi documente de politici (zicem noi acum, calchiind după englezescul policy) şi alt lucru se întîmpla de fapt. Toate Constituţiile României comuniste garantau, în vorbe, apărarea drepturilor omului. Cu toate acestea, s-au întîmplat ororile din închisori între 1948 şi 1956, persecuţiile "disidenţilor" ş.a.m.d. După atîtea generaţii de comunism, a intrat în mentalul colectiv că una scrie în actele oficiale şi alta faci de fapt. După cum şi că unii (pe atunci nomenclatura) sînt mai presus decît alţii, iar legea se aplică doar pentru ceilalţi... Însă mi-e teamă că "tradiţia" despre care vorbeaţi e mai veche. Nu am studiat cît mi-aş fi dorit problema, însă impresia mea e că acest comportament derivă din soluţia istorică de supravieţuire a românilor - zicem ce vor să audă cei puternici şi facem ce vrem noi. Să nu uităm că învăţăm cu mîndrie în şcoala generală că am păcălit o întreagă Europă în 1859 şi am realizat Unirea. Nu spun că nu a fost un lucru pozitiv pentru noi ca ţară, dar dacă analizăm strict tehnic chestiunea, este vorba, în cel mai bun caz, de o interpretare creativă, însă împotriva literei şi spiritului Tratatului de la Paris din 1857. În cel mai rău caz, poate fi interpretată ca o încălcare a unui act internaţional. Actul de naştere a ceea ce este astăzi România este, strict juridic, o încălcare a unei norme. Acest lucru nu datează doar din secolul al XIX-lea. Cei puternici au fost, pe rînd romanii, Înalta Poartă, ruşii, austriecii, nemţii. Iar acum, Uniunea Europeană. Şi noi am jucat acest joc duplicitar pentru a supravieţui. Chiar secolul nostru ne dă două exemple clare - în ambele războaie mondiale am intrat cu o tabără şi am ieşit cu cealaltă. Această politică externă nu poate să nu influenţeze şi ce se întîmplă în ţară. Memoriile lui Argetoianu cuprind fraza (pe care o citez aproximativ): "Constituţia este prima lege a ţării care nu este respectată". În aceste condiţii, nu e de mirare că circulă butada, potrivit căreia "legea e ca o barieră, pe sub care trec cîinii, peste care sar leii şi în faţa căreia se opresc doar boii". Iar o astfel de mentalitate nu e uşor de schimbat. Ascultam recent la o conferinţă o povestire a unui fost primar din La Paz, despre cultura aplicării legii în Bolivia şi Peru. Ne povestea că a trebuit să ia un taxi dintr-un oraş bolivian către unul peruan. Şoferul de taxi a condus ca un nebun pînă la graniţă, depăşind viteza legală, ignorînd semafoarele şi semnele de circulaţie. Cum a trecut de graniţă, însă, şi-a pus centura, a aranjat oglinda retrovizoare, a circulat impecabil pînă la destinaţie. De ce? Pentru că în Bolivia ştia că nu va suferi consecinţe dacă nu respectă legea. Pe cînd în Peru, da. Legiuitorii nu înţeleg consecinţele propriilor legi Cît de bine credeţi că ştiu legiuitorii pentru ce şi cum se face o lege? Dar cei din administraţie, care le aplică? După standardele ultimilor ani, în ceea ce priveşte legiferarea, nu, legiuitorii nu înţeleg exact ce consecinţe au actele redactate sau aprobate de ei. Iar cînd vorbesc de legiuitori, mă refer atît la cei care redactează efectiv textul de lege şi care în cea mai mare parte sînt oameni din administraţia publică centrală - dacă ne referim la legi, ordonanţe, hotărîri de Guvern - dar şi la cei care adoptă acte normative la nivel central, membrii Parlamentului şi ai Guvernului. Dacă vorbim de parlamentari şi miniştri, ei trebuie să înţeleagă că fiecare act normativ trebuie să fie integrat într-o politică publică (acest lucru asigurînd evitarea contradicţiilor între legi) şi pentru fiecare act normativ trebuie să fie evaluate clar consecinţele aplicării, costurile de implementare, dacă există capacitatea de a-l aplica. Spun că trebuie doar să înţeleagă aceste principii pentru că, de fapt, treaba efectivă trebuie să o facă aparatul lor tehnic - consilierii şi personalul cabinetului. La nivelul lor, al oamenilor din umbra politicienilor, este nevoie, de multe ori, de cunoştinţe şi aptitudini. Dacă mă refer la cei care scriu efectiv textele, ei trebuie să scape de percepţia că deţin adevărul absolut şi că ei ştiu mai bine ce anume şi cum anume trebuie reglementat, mai bine decît cei cărora li se aplică direct noua lege. Nu e uşor, pentru că fac parte dintr-un sistem care încă mai încurajează mentalitatea, moştenită din timpul comunismului, că statul e atoateştiutor şi că oamenii trebuie protejaţi chiar împotriva voinţei lor. De ce fel de asistenţă ar avea nevoie cei care fac legi sau cei care le aplică? De training şi însoţire după training, pentru a aplica cu ajutorul experţilor ce au învăţat, pînă cînd stăpînesc suficient de bine noile aptitudini şi noile proceduri au intrat deja în normal. Însă ar trebui să fie training şi asistenţă tehnică la cerere, pe nevoile resimţite de oameni, nu neapărat pe teme pentru care există bani de la finanţatori externi şi pe care e păcat să îi pierdem. Pentru că transferul de cunoştinţe costă. Destul de mult chiar. Aplicarea legilor este o altă problemă. Chiar necorelate cum sînt, legile pot fi aplicate. Chiar cu eforturi minime. La un training cu secretari generali de primării, după un tur de sală, pentru a vedea cîte primării respectă o anumită lege, am întrebat de ce aşa de puţine. Răspunsul a fost unanim - lipsa de resurse. După ce am discutat fiecare paragraf al articolului buclucaş, am ajuns împreună la concluzia că e nevoie de a folosi un calculator timp de 5 ore şi de 30 de coli de hîrtie. De ce, totuşi, nu s-a făcut acest lucru nici după 4 ani de la intrarea în vigoare a respectivei legi? Tind să cred că sistemul în care lucrează şi mentalul colectiv de care vorbeam mai devreme nu îi încurajează. De aceea e nevoie de un program conştient de schimbare şi de instituirea unor proceduri care să poată fi aplicate indiferent de cine conduce sau lucrează. Credeţi că reglementările preluate din legislaţia europeană fără nici un fel de adaptare au şanse să îşi facă pînă la urmă efectele (chiar şi parţial) sau riscă să rămînă doar pe hîrtie? Din acest punct de vedere, sîntem înapoi în timp, în modelul maiorescian - introducem forma (adică legea conformă faimosului acquis), în speranţa că fondul va urma. Foarte multe dintre legi, chiar bune pe hîrtie, nu sînt aplicate pentru că nici un guvern nu a pus accentul pe aplicare, ci doar pe adoptare. Dacă citiţi toate rapoartele României către Comisia Europeană, veţi vedea că la capitolul "realizări" sînt amintite doar legi, legi, legi. Adoptate, modificate, în curs de adoptare, propuse spre adoptare. Sîntem foarte puţin pregătiţi pentru aplicarea lor. Un consultant galez, cu care lucrăm de mult timp, ne spunea să ne imaginăm intrarea în UE ca pe un baraj care se rupe. Milioane de tone de apă (practicile şi procedurile concrete de aplicare a acquis-ului) se revarsă peste noi, iar noi nu putem decît să ne punem mîinile în faţă, sperînd să putem opri potopul. Din punctul meu de vedere, legile vor coborî de pe hîrtie în practică atunci cînd vom fi forţaţi. Puteţi să ne daţi exemple de legi preluate fără discernămînt şi fără nici un efort de adaptare, care în condiţiile de la noi nu se pot aplica sau apar chiar ca stupide? Multe acte normative au fost pur şi simplu traduse din directivele europene fără minim efort de adaptare. Invocîndu-se urgenţa respectării unor termene (şi uitînd că, de fapt, urgenţa e o consecinţă a propriei incapacităţi de planificare), nu au fost consultaţi cei care ar fi trebuit să le aplice. Şi aşa avem legi neaplicabile şi neaplicate. Legea semnăturii electronice, de pildă, din cauza costurilor mari pentru România, este foarte puţin aplicată. Acum se discută o reglementare privind reutilizarea informaţiei publice care, dacă ar fi adoptată în forma propusă, ar ignora cu desăvîrşire evoluţiile din România, cel puţin din 2001 încoace. Multe dintre cazurile apărute în presă, referitoare la legi stupide pe care Uniunea Europeană ne-ar fi obligat să le adoptăm, sînt pe de o parte exagerări jurnalistice, dar, pe de altă parte, cauzate de deficienţe de adaptare la contextul românesc sau de incapacitatea de a explica reglementările adoptate. Pe de altă parte, după integrarea în UE, vom fi supuşi unui regim de adaptare forţată la noi realităţi. Dacă vorbim de achiziţiile ecologice (preferarea ofertanţilor care dovedesc, de exemplu, că produsele lor se realizează după o procedură mai prietenoasă cu mediul), ele pot părea suprarealiste într-o Românie a poluării masive şi în care legea achiziţiilor publice este fraudată în esenţa ei la tot pasul. Numai că ne vor fi şi nouă aplicabile începînd cu 2007 şi nu ne-am pregătit pentru asta. Aici e, de fapt, problema. Mania supra-reglementării Care e cea mai stupidă lege pe care aţi întîlnit-o în România? Cel mai stupid act normativ despre care ştiu este, fără îndoială, "Reglementarea tehnică privind jujeul purtat de cîinii pentru pază care însoţesc turmele şi cirezile de animale pe fondurile de vînătoare", emisă în 2003 de, pe atunci, Ministerul Agriculturii, Alimentaţiei şi Pădurilor (vezi caseta alăturată, n.r.). Şi care spune cum trebuie să îşi facă oierul băţul acela legat la gîtul cîinelui şi care nu îi dă voie să alerge prea repede... Nu cred, însă, că e o preluare europeană sau de altă natură. Sînt mai multe legi în România decît în alte ţări? Există o tendinţă de a legifera în domenii în care nu neapărat legile pot rezolva problemele? Ca număr, nu cred. Ca arie de reglementare, tindem să punem totul în acte normative. Pentru că sîntem obişnuiţi cu o cultură administrativă, în care facem lucruri doar dacă spune legea expres să facem. Şi nu cum ar fi normal - dacă legea nu interzice, atunci totul e permis. Supra-reglementăm (vezi faimosul jujeu) pentru că sîntem într-un cerc vicios foarte pervers. Şeful ştie totul, semnează totul, citeşte totul şi, drept consecinţă, funcţionarul nu are responsabilitate, pentru că face doar ce spune şeful. Acolo unde ar trebui să intervină gîndirea şi asumarea responsabilităţii funcţionarului, pentru că funcţionarul nu este obişnuit să acţioneze independent, de teama şefului, intervine reglementarea foarte detaliată, pentru a restrînge libertatea de mişcare şi a asigura (crede, neîntemeiat, legiuitorul) aplicarea "corectă" a legii. Numai că, atunci cînd pui mai multe detalii, laşi mai multe portiţe de interpretare şi oricum nu poţi acoperi toate situaţiile realităţii. Noua lege a achiziţiilor publice are, imprimată, 80 de pagini... Am ajuns chiar să dăm legi pentru a suplini lipsa de aplicare a altor legi (dacă nu se aplică, în loc să informăm şi formăm funcţionarii şi beneficiarii, o modificăm şi o complicăm). Şi asta, culmea, inclusiv la sugestia societăţii civile. Cum putem sparge cercul vicios? Legi mai scurte, mai bine formulate şi integrate în politici publice coerente. Capacitarea şi încurajarea funcţionarilor să îşi asume responsabilitatea. Persistă încă senzaţia de pe vremea comunismului că toţi oamenii sînt vulnerabili în faţa reglementărilor, pe care le pot încălca chiar fără să ştie sau pentru că le este imposibil să le respecte în totalitate. Chiar dacă sînt scrise într-un limbaj mai puţin accesibil ne-juriştilor, legile nu sînt, totuşi, absurde. Nu există, după cunoştinţa mea, legi pe care să le încalci fără să ştii. Dacă, de exemplu, fotografiezi o clădire pe care nu ar fi trebuit să o fotografiezi din cine ştie ce raţiuni strategice, dar nu există semne clare care să interzică fotografierea, nu poţi fi tras la răspundere, pentru că a fost vina celor responsabili de a nu fi semnalizat corespunzător interdicţia. Şi asta pentru că vechiul principiu că nimeni nu poate invoca necunoaşterea legii este corelat cu nevoia şi obligaţia de informare a tuturor despre consecinţele aplicării legilor. Cu toţii ştim, în forul nostru interior, cînd încălcăm o normă, chiar dacă nu putem să spunem exact în ce articol din ce lege se încadrează fapta noastră. Sau care e sancţiunea. Însă o facem pentru că ştim că nu vom suporta consecinţe. Şi ne e mai uşor să spunem că nu am ştiut de restricţii. Mi se pare că face parte din natura umană să alegem calea cea mai uşoară. Însă de multe ori, o astfel de atitudine (vezi corupţia) afectează alţi oameni sau se poate, pe termen lung, întoarce chiar asupra noastră. În cazul comercianţilor, de exemplu, sau al celor care au diverse iniţiative private, multe legi par făcute nu ca să-i ajute ci ca să-i împiedice. Care credeţi că sînt cauzele acestui fenomen? Există soluţii? Multe piedici sînt puse din modul de aplicare a legilor. Un caz mi se pare emblematic - cel al judecătorilor care au dat în judecată Ministerul Justiţiei pentru a li se returna impozite reţinute în plus, cu încălcarea legii. Propriii lor contabili au refuzat să aplice o lege, poate neclară, însă care avea bune practici de aplicare în sensul cerut de judecători. Şi astfel s-a ajuns la situaţia puţin absurdă de care aminteam. Cauzele sînt în mare măsură legate de lipsa de responsabilitate şi responsabilizare a celor ce aplică legile, fapt ce nu îi încurajează să le interpreteze în sensul aplicării lor uşoare şi în favoarea cetăţenilor. O prefectură din această ţară a organizat serviciul paşapoarte aşa încît paşapoartele se emit în două ore. Cunoscuţii angajaţilor din prefectură au descoperit că ia mai mult timp să ceară favoruri în eliberarea paşaportului decît să meargă pe căile directe şi legale. Iată că există soluţii. Training-ul şi asistenţa tehnică ajută mult, voinţa de schimbare ajută foarte mult, iar presiunea din partea noastră, a cetăţenilor de rînd, ajută şi mai mult.