Statul social în România: cît de mult ne ajută Constituţia?
Se vorbeşte, cu oareşce variaţii de intensitate, despre necesitatea schimbării Constituţiei. Discuţia durează de cîţiva ani buni şi este portretizată, de promotorii ideii, ca un soi de soluţie magică pentru rezolvarea disfuncţionalităţilor din sistem sau pentru îmbunătăţirea performanţelor instituţiilor democratice. Discuţiile despre menţinerea sub control riguros a deficitului bugetar sau cele despre statutul procurorilor se finalizează, aproape inevitabil, cu aceeaşi concluzie - schimbăm Constituţia. De parcă nici o ameliorare substanţială nu ar fi posibilă la noi fără schimbarea Legii Fundamentale. Şi totuşi, importanţa care se acordă Constituţiei este, cel puţin dintr-o anumită perspectivă, exagerată, iar obsesia revizuirii acesteia se înrădăcinează în acelaşi spirit care ne face să fim nişte fanatici ai procedurilor şi ai regulilor pe care nimeni nu le respectă. Ca şi cum finalitatea Legii ar consta în simpla sa elaborare, adoptarea reprezentînd un scop în sine.
Care este, totuşi, impactul actului fundamental asupra arhitecturii politice şi instituţionale a unei ţări? Mare, desigur, chiar enorm, pentru că Legea Fundamentală defineşte relaţiile dintre diferitele puteri şi instituţii ale statului, precum şi raporturile dintre individ şi stat. Cu toate acestea, dacă unele aspecte constituţionale influenţează arhitectura instituţională într-un mod lipsit de echivoc – de exemplu, republică vs monarhie – în alte zone, litera Constituţiei este importantă, dar nu categorică. În multe domenii, mai ales cînd vine vorba despre drepturi şi obligaţii, Legea Fundamentală are caracter prescriptiv şi stipulează mai degrabă principii de urmat care ar trebui să stea la baza legilor organice sau a politicilor publice, decît reguli ferme de joc. De exemplu, în ceea ce priveşte drepturile sociale – dreptul la educaţie, dreptul la sănătate sau la protecţie socială –, impactul pe care îl au prevederile constituţionale asupra formei concrete în care sînt aplicate aceste drepturi este mai degrabă limitat. De fapt, garanţia pe care ne-o oferă includerea acestor drepturi în Constituţie este aceea că, în actualul cadru constituţional, ele nu vor putea fi vreodată eliminate definitiv de către vreun guvern sau partid politic. În schimb, felul în care sînt stipulate în Constituţie nu spune nimic despre modalitatea în care ele sînt transpuse în practică, aceasta variind radical de la ţară la ţară, în pofida unor formulări constituţionale similare.
La fel ca majoritatea Constituţiilor din statele membre ale UE, şi Constituţia României proclamă caracterul social al statului român. Şi totuşi, ţara noastră alocă – conform datelor Eurostat – maximum 15% din PIB pentru protecţie socială, ceea ce ne clasează pe ultima poziţie în rîndul statelor din UE. Cu toate acestea, şi România, care cheltuie atît de puţin, şi Spania sau Franţa, care alocă mult mai mult, sînt considerate, în baza prevederilor constituţionale, state sociale. Doar că în cazul României caracterul social reprezintă mai degrabă o filozofie asumată implicit de legiuitori şi de guvernanţi, decît o realitate empirică.
Care este realitatea din spatele proclamatului stat social în România şi cum se corelează aceasta cu imperativele constituţionale?
Spre exemplu, articolul 47 din Constituţia României prevede că statul „este obligat să ia măsuri de dezvoltare economică şi de protecţie socială, de natură să asigure cetăţenilor un nivel de trai decent“. Termenul „obligat“ este unul puternic normativ; cu toate acestea, este foarte difícil, dacă nu chiar imposibil de demonstrat din punct de vedere legal că statul a luat sau nu măsurile prevăzute de Constituţie. Conform datelor Ministerului Muncii, în anul 2009 – ultimul an pentru care sînt disponibile date referitoare la sărăcia absolută – nivelul acesteia în România era de 4,4%. În lipsa tuturor transferurilor sociale, rata acesteia s-ar fi ridicat la nici mai mult, nici mai puţin de 36,8%, respectiv 7,9 milioane de persoane sărace. Prin urmare, se poate deduce cu uşurinţă că statul a întreprins o serie de politici care au redus sărăcia absolută. Totuşi, diminuarea sărăciei absolute nu echivalează cu asigurarea unui „nivel de trai decent“ – aşa cum stipulează Constituţia. Cum rămîne cu cei aproximativ 30% dintre români care, conform datelor Eurostat, se confruntă cu privaţiuni materiale severe? În Spania – tot un stat social, conform Constituţiei –, acest procent este de doar 4% (iar media la nivelul UE 27 e de 8%). Şi cum se achită statul de obligaţia constituţională de a întreprinde măsuri economice care să garanteze un trai decent, cînd 19% dintre angajaţii din România reprezintă ceea ce se cheamă working poor, adică salariaţi care trăiesc în sărăcie? Acest procent este într-o uşoară creştere şi ne situează, de departe, pe primul loc din Europa. Pe locurile 2 şi 3 se situează Grecia (14%) şi Spania (13%), ale căror constituţii însă diferă destul de mult în privinţa caracterului social: Legea Fundamentală spaniolă e mult mai generoasă sub acest aspect decît cea greacă şi conţine un articol special (art. 40), similar cu cel românesc, care prevede obligativitatea statului de a lua măsuri care să asigure angajarea deplină (full employement) şi progresul social şi economic. Ca să nu mai punem la socoteală faptul că, în Ungaria, un stat a cărui Constituţie recent adoptată este recunoscută prin caracterul său conservator şi antisocial, procentul de working poor e de doar 5%, iar rata celor afectaţi de privaţiuni materiale severe e de 21%!
Prin urmare, caracterul social al statului, stipulat în Constituţie, nu se traduce automat într-un fapt empiric nici în România, nici în alte state. Poate cel mai bun exemplu care ilustrează impactul complex pe care îl au drepturile constituţionale asupra configuraţiei sistemului social este dreptul constituţional la sănătate. În Franţa, acest drept este garantat, laolaltă cu dreptul la odihnă şi securitate materială, în articolul 11 din Preambulul Constituţiei din 1948, inclus de către Curtea Constituţională în „blocul constituţional“ supus controlului său abia în 1971! Constituţia României are şi ea un articol special (art. 37), care garantează dreptul la ocrotirea sănătăţii şi obligativitatea statului de a lua măsuri pentru asigurarea sănătăţii publice. Suplimentar, în articolul 47, se stipulează dreptul la „asistenţă medicală în unităţile sanitare de stat“. În mod vizibil, garanţiile pe care le oferă statul român prin intermediul Constituţiei în privinţa asigurării sănătăţii sînt mai ample, mai precise şi cel puţin la fel de generoase ca cele din Franţa. Cu toate acestea, Franţa are unul dintre cele mai performante şi accesibile sisteme de sănătate din întreaga lume, în timp ce România este codaşa Europei. În 2003, România avea a doua rată de îmbolnăvire cu tuberculoză din întreaga Europă şi Asie Centrală. Speranţa de viaţă în Franţa este cea mai mare din UE, iar speranţa de viaţă din România – cea mai scăzută. Cheltuielile pentru sănătate reprezintă 11,2% din PIB în Franţa (locul 1 în UE), iar în România abia dacă se ridică la 5%. Nu există nici un indicator comparabil între performanţa sistemului de sănătate francez şi cel românesc – sistemul francez este printre cele mai bune din Europa şi din lume, iar cel românesc – printre cele mai slabe. Şi asta în pofida unor prevederi constituţionale care în România sînt garantate într-un mod mai exhaustiv decît cele din Franţa.
Nu există nici o dovadă convingătoare că design-ul constituţional al unei ţări influenţează performanţa sistemelor sociale. Acest lucru se datorează, desigur, faptului că în Constituţie drepturile sociale sînt doar enumerate şi garantate, legislaţia secundară fiind cea care reglementează aplicarea lor. Cu siguranţă, impactul prevederilor constituţionale este mai mare asupra raporturilor inter-instituţionale, reglementate mult mai precis în Constituţie, dar acest impact se reflectă întotdeauna în design-ul instituţional, şi nu în performanţele de ansamblu ale sistemului. Cu alte cuvinte, nu există nici o garanţie şi nici o dovadă că doar schimbînd Constituţia vom obţine mai mult stat de drept, mai multă democraţie sau mai multă stabilitate politică. Ştiinţele politice nu oferă evidenţe cum că republicile parlamentare, de exemplu, au performanţe democratice mai mari decît cele prezidenţiale, sau că un legislativ unicameral este corelat în vreun fel cu un nivel mai mare de democratizare sau transparenţă. Modificarea Constituţiei, în cazul nostru, reprezintă un debuşeu politic şi electoral care ne împiedică să vedem lucrurile aşa cum sînt: şi anume, faptul că performanţa unui sistem, fie el social sau politic, depinde doar într-o oarecare măsură de prevederile din Legea Fundamentală, exact la fel cum reuşita unei reforme nu constă în adoptarea unei legislaţii bune. Secretul şi marea dificultate constau în aplicare, în ceea ce se cheamă enforcement şi în disponibilitatea elitei conducătoare de a urma spiritul legii, şi nu doar litera ei. Nu putem avea un stat cu adevărat social, nici un sistem de sănătate mai bun şi nici un sistem mai democratic doar întărind prevederile constituţionale în această privinţă. Altfel spus, decît să schimbăm legile şi Constituţia, mai bine le-am respecta.
Victoria Stoiciu este coordonator al platformei CriticAtac (www.criticatac.ro).
Foto: L. Muntean