Dezvoltarea regională, încotro?
O perspectivă multiplă şi un scurt bilanţ
Chestiunea dezvoltării regionale poate fi abordată dintr-o multitudine de unghiuri de vedere: din perspectivă economică sau socială, în cheie tehnică sau politicianistă, ca un concept de planificare a dezvoltării teritoriale, sau ca o politică publică. Se conectează la tema identităţii comunitare, la problematica complexă a descentralizării, la discuţiile despre federalizare sau guvernanţă. Este un subiect de cercetare interdisciplinară, dar şi al unor dezbateri care pot genera dispute ideologice sau politice cu accente patetice sau patriotarde. Se corelează cu politicile urbane şi de amenajare teritorială, dar şi cu unele politici culturale. La nivelul Uniunii Europene este însă înainte de toate principala modalitate de a atinge obiectivele coeziunii în forma sa trivalentă: socială, economică şi teritorială.
Listarea acestor aspecte reprezintă un argument suficient de bun pentru ca dezvoltarea regională să fie un subiect mult mai prezent în media şi în dezbaterea publică din România decît este acum. Motivele pentru care nu este atît de prezent pot fi, pe de o parte, noutatea domeniului, iar pe de altă parte – un interes scăzut pentru discuţii consistente, sistematice şi argumentate, pe teme serioase şi importante.
Nu se poate însă spune că, în ultimii 10-12 ani, chestiunea dezvoltării regionale a fost ignorată: există o asociaţie profesională de ştiinţe regionale, programe de master care abordează domeniul în diferite forme, în cîteva universităţi din ţară, au apărut o serie de lucrări publicate pe această temă, iar în perioadele preelectorale politicienii „încălzesc“ de regulă subiectul. Dacă ar fi să vorbim de mecanismele, instrumentele şi instituţiile create în ultimii 10-12 ani şi care susţin şi asigură Dezvoltarea Regională, palmaresul este chiar mai bogat: există un decupaj teritorial realizat în 1998, funcţionează Consilii şi Agenţii de dezvoltare regională în cele opt regiuni de dezvoltare, avem structuri centrale de administrare a fondurilor europene şi chiar un Minister de resort, sînt elaborate planuri şi programe de dezvoltare şi se poate constata o intensă activitate în pregătirea de proiecte de dezvoltare. Sînt şi multe proiecte realizate. Pot fi adăugate acestei liste reglementările şi procedurile de utilizare a fondurilor, de monitorizare şi control a implementării programelor şi proiectelor, de comunicare şi informare a publicului şi multe altele. Dacă ar fi să socotim şi larga implicare a administraţiilor publice locale, ca principali beneficiari ai fondurilor pentru dezvoltare regională, în prezent sînt cîteva mii de funcţionari publici şi probabil alte cîteva mii de persoane din sfera privată implicate direct în procesele de dezvoltare regională.
Între percepţia publică şi realitatea complexă
Cu toate acestea, la nivelul opiniei publice ca percepţie generală există o înţelegere simplistă şi unilaterală a problemei. Dezvoltarea regională este văzută doar ca o oportunitate de a folosi fondurile europene şi de a finanţa proiecte de dezvoltare, şi nicidecum ca un proces complex de formare şi consolidare a unor relaţii economice, sociale, culturale şi ca o construcţie politică şi administrativă pe termen lung. Această percepţie nu trebuie însă desconsiderată, pentru că ea este o reflectare a unor fapte şi gesturi concrete, curăţate de detalii tehnice şi explicaţii sofisticat-speculative. Ceea ce vede şi înţelege opinia publică este de fapt o realitate frustă, alimentată de sloganuri publicitare care te invită să „culegi“ banii europeni. A afirma astăzi că regiunile şi dezvoltarea regională sînt, în România, altceva şi mult mai mult decît o simplă formulă, prin care se pot canaliza bani pentru investiţii, poate părea cel puţin hazardat.
Succinta descriere a situaţiei poate conduce la concluzia că dezvoltarea regională în România este în momentul de faţă un domeniu contradictoriu din punct de vedere al raportului între realitatea – complexă – şi percepţia – simplificatoare. Ar fi totuşi realist să sperăm că etapa şi stadiul actual sînt unele de tranziţie şi că, în perspectivă, rostul şi sensurile dezvoltării regionale vor fi mai bine înţelese şi vor genera o altă percepţie, mai profundă şi mai nuanţată totodată. Premisele unei astfel de evoluţii ţin de mai mulţi factori, dintre care cei mai importanţi sînt următorii trei: decupajul teritorial, instituţiile şi resursele. O analiză a acestor trei elemente trebuie să fie un punct de pornire în orice dezbatere serioasă pe tema dezvoltării regionale: cît de eficient este actualul decupaj, cît de solide sînt instituţiile create şi cît de durabile – resursele alocate?
Eficienţă sau identitate regională
În spaţiul limitat al prezentului articol se pot face doar cîteva scurte constatări. Trasarea pe hartă a celor opt regiuni de dezvoltare – precedată de o lege-cadru şi urmată de asocierea judeţelor în structuri cu caracter deliberativ – a stat la baza politicii de dezvoltare regională în România şi a fost una dintre condiţiile procesului de integrare în Uniunea Europeană. Fără a răspunde tuturor exigenţelor posibile, actualul decupaj satisface criteriile Comisiei Europene şi ale Eurostat (Institutul European de Statistică), cerinţele de funcţionalitate internă ale regiunii delimitate, şi se suprapun în bună parte pe forma vechilor „provincii istorice“. Chestiunea decupajului implică cel puţin două aspecte care trebuie bine cîntărite: primul este faptul că un astfel de decupaj nu trebuie subordonat unui unic criteriu şi că abordarea multicriterială este singura în măsură să conducă la un rezultat bun, iar al doilea ţine de modul de luare a deciziei (cu privire la decupaj), de tip top-down sau bottom-up. Discutarea acestor aspecte trebuie să ia în calcul şi cîteva ipoteze: prima este legată de existenţa judeţului ca unitate de bază a oricărui proces de regionalizare ale cărui rol şi funcţionalitate nu pot fi contestate, a doua ţine de opţiunea între „mai multă eficienţă“ sau „mai multă identitate“, iar a treia se referă la necesitatea de a revizui statutul Capitalei şi al zonei sale de influenţă. De remarcat că adecvarea actualului decupaj, după 12 ani de funcţionare, nu a fost serios infirmată în ansamblu, ci doar criticată pe anumite zone (cu precădere sudul şi sud-estul).
În lipsa instituţiilor care să pună în aplicare o politică regională, decupajul teritorial rămîne, evident, fără efect. Cadrul instituţional al dezvoltării regionale în România are două niveluri aflate în raporturi de colaborare: nivelul naţional şi cel regional. Viabilitatea acestei formule, propuse încă din 1997 prin Carta Verde a Dezvoltării Regionale, nu este încă pe deplin confirmată, dar este indiscutabil că cele opt Agenţii de Dezvoltare Regională au devenit, poate nu în egală măsură, într-un interval scurt de timp, instituţii recunoscute şi reprezentative şi prezenţe active în regiuni. Mai puţin eficiente s-au dovedit structurile deliberative, atît la nivel regional cît mai ales la nivel naţional, în timp ce eficacitatea Ministerului de resort va putea fi mai bine probată în următorii ani, la sfîrşitul actualei etape de programare (2007-2013).
O reţetă pentru România?
Cît priveşte resursele financiare pentru dezvoltare regională, acestea pot veni din sfera publică sau privată. În prezent, resursa publică principală o reprezintă fondurile europene. Resursele autohtone, naţionale şi locale, contribuie relativ puţin la dezvoltarea regională şi asta nu pentru că ar lipsi cu desăvîrşire, cît mai ales pentru că nu se conjugă, în mod optim, cu cele europene şi nu sînt utilizate cu respectarea unor principii, precum adiţionalitate, programare, subsidiaritate, eficienţă şi mai ales durabilitate. Cît priveşte contribuţia resurselor private la dezvoltare regională, acestea sînt necesare şi binevenite, dar efectul lor, într-un cadru de-reglementat, poate conduce la adîncirea dezechilibrelor sau la crearea unora noi (a se vedea scurta perioadă de boom economic din 2007-2008), adică exact contrariul obiectivelor coeziunii şi ale dezvoltării regionale. Un aspect-cheie al utilizării fondurilor este gradul de concentrare sau dispersie al acestora. Opţiunea europeană este concentrarea, şi pe acest model se conturează la noi în prezent o formulă a aşa-numiţilor „poli de creştere şi dezvoltare urbană“, oraşe mari către care este direcţionată o importantă parte a resurselor. Dar, concentrarea stimulează polarizarea, dacă resursa merge tot către zonele dezvoltate, iar România este deja un teritoriu polarizat: capitală – provincie, vest – est, urban – rural, oraşe mari – oraşe mici etc. „Prin polarizare spre dezvoltare“ pare a fi reţeta UE pentru România. Rămîne de văzut, dar un lucru este cert: deocamdată politica de dezvoltare regională a României este una de import. Asta nu înseamnă că nu poate avea efecte benefice.
Gabriel Pascariu este arhitect şi urbanist, consultant în proiecte de asistenţă tehnică pentru dezvoltare regională, lector la Universitatea de Arhitectură şi Urbanism „Ion Mincu“ din Bucureşti, coordonator al masterului de „Amenajarea Teritoriului şi Dezvoltare Regională“ al Şcolii de Studii Avansate şi Doctorale.
N. red.: Tema săptămînii este discutată în emisiunea "Punerea pe gînduri" la RFI România.