De ce migrează primarii? O poveste despre guvernarea-bazar și lipsa de principii

În septembrie 2014, înainte de alegerile prezidențiale, Guvernul a emis o ordonanță de urgență care permitea aleșilor locali să-și schimbe partidul o singură dată, într-o perioadă de 45 de zile. Deja celebra OUG 55/2014, apărută în Monitorul Oficial sub semnăturile lui Victor Ponta, Gabriel Oprea și Liviu Dragnea, era motivată de faptul că USL nu mai funcționa, iar organizarea administrației locale avea de suferit. Efectele au fost foarte vizibile: una dintre cele mai mari migrații politice, cu 552 de primari, aproape o cincime din total, și peste 4.800 de consilieri locali și județeni care au înaintat astfel de cereri. Majoritatea politicienilor migratori s-au îndreptat către PSD.

În 2017, fără prea mare grabă, Parlamentul a respins OUG prin lege, după ce fusese declarată neconstituțională de Curtea Constituțională. Dar nici nu mai conta, avînd în vedere că achizițiile noi făcute de PSD organizaseră alegerile din toamna anului 2014 și chiar alegerile din 2016. În fapt, miza a fost cîștigarea prezidențialelor, pe care Victor Ponta le-a pierdut în cele din urmă. Dar PSD avea nevoie de primari care să aducă voturi.

În 2016, președintele CJ Caraș-Severin, liberalul Sorin Frunzăverde, a fost condamnat definitiv pentru că și-ar fi folosit funcția publică pentru a obține beneficii; în același dosar a fost condamnat și fostul vicepreședinte, Ionesie Ghiorghioni. Poate părea că lucrurile nu se leagă, mai ales că vorbim de lideri ai unor partide diferite, care erau și teoretic certate la acel moment. Motivul pentru care au fost condamnați cei doi este că au încercat să determine primari din județ să aducă mai multe voturi pentru candidatul PNL; dacă partidul nu ar fi cîștigat, nici primarii nu ar fi primit bani. Aceste două fragmente explică unul dintre principalele motive pentru care aleșii locali schimbă partidul: au nevoie de fonduri, iar aceste decizii se iau de politicieni de la nivel central sau județean, care pot cere primarilor ajutor electoral (sau de altă natură) în schimb. Merită spus că primarii care au migrat către PSD în 2014 pare că au primit mai mulți bani în ultimele luni ale anului comparativ cu cei care nu și-au schimbat culoarea politică.

Cu siguranță, migrația politică nu este un fenomen nou. Politicienii au schimbat partidul în funcție de interese și în perioada interbelică, și după anii ʼ90, în perioada comunistă nu prea aveai unde să te duci. În istoria politică recentă, avem dovezi numeroase de politicieni care fac ping-pong între diverse formațiuni, în funcție de interesele de moment. Despre ideologie nu prea are rost să vorbim, în condițiile în care avem politicieni trecuți prin toate partidele, de toate culorile, cu oprire cîteodată și pe la stația independenței.

Iar cauzele migrației sînt diverse. În unele cazuri, avem divergențe ideologice sau principiale sau conflicte cu partidul din care fac parte. Cîteodată, partidele exclud membri pentru că nu mai urmează linia politică. Discutăm, desigur, și despre lipsă de principii și integritate. Dar cauzele reale țin cel mai mult de accesul la putere și la resurse. Scopul unui partid politic este acela de a obține puterea și de a-și propune să organizeze guvernarea la nivel central sau local. Pentru asta are nevoie de resurse și trebuie să pună în aplicare promisiunile de campanie – de multe ori deșarte și fără acoperire reală bugetară – sau să ofere beneficii comunității pentru a fi ales din nou. Toate partidele politice care au fost la putere în România post-decembristă au folosit resursele publice discreționar pentru a se menține la putere și pentru a cumpăra bunăvoința alegătorilor și clienților politici. Dacă nu ești la putere, nu ai nici bani.

Iar unul dintre principalele mijloace prin care primarii au fost ținuți captivi în acest joc al migrației și resurselor a fost alocarea de fonduri pentru investiții publice – drumuri, școli, dispensare, terenuri de sport – prin decizii clientelare, care au favorizat aleșii din partidele aflate la putere. Din 2013, acest mecanism s-a numit Programul Național de Dezvoltare Locală, care a fost lăudat de premierul Viorica Dăncilă că ar fi scos țara din noroi. Dar surse de finanțare similare au existat și înainte, majoritatea fiind reunite sub guvernarea PSD într-un singur program dezvoltat ca principala sursă de fonduri pentru comunitățile locale care nu ar fi reușit să semneze contracte din fonduri europene, fiind un program implementat exclusiv din bani românești. În realitate, programele naționale de investiții au fost caracterizate de lipsă de transparență, alocări realizate pe criterii neclare, presiuni făcute de primari și de afaceriști locali, care au înfundat în unele cazuri și mai mult comunitățile în noroi. Programul prin care guvernanții au promis proiecte de aproape 50 de miliarde de lei a devenit un amestec de proiecte implementate corect și de alocări defectuoase, dublate de achiziții aranjate tot de firme conectate politic sau care au dosare penale.

Guvernanții au tot promis bani, dar istoria din ultimii ani ne arată că nu toate fondurile promise au fost disponibile, iar bugetele pentru PNDL au fost suplimentate din Fondul de Rezervă (un alt mecanism cu tendințe clientelare) sau prin rectificări. Per ansamblu, eficiența implementării poate fi pusă sub semnul întrebării, avînd în vedere că potrivit unor date publicate de Ministerul Dezvoltării în anul 2020, din etapa a II-a au fost recepționate doar 12% din proiectele propuse spre finanțare. Mai mult, Curtea de Conturi a atras atenția în cel mai recent raport de audit că există pe listă proiecte foarte vechi și a sugerat ministerului să facă ordine în portofoliu. Experiența proprie cu aceste date mi-a arătat că este foarte greu să pui cap la cap lista de proiecte aprobate cu cea de proiecte implementate și, în general, orice ține de indicatori privind PNDL.

Un calcul făcut prin 2010 arată că trei sferturi din primării, majoritatea de comune, erau falimentare, adică nu puteau colecta bani din taxe și impozite locale nici măcar pentru a plăti angajații proprii. Orice discuție despre reorganizare administrativă s-a soldat cu un eșec, pentru că nici un partid nu vrea să piardă mandate și surse de voturi, plus resurse pentru clientela locală. Alternativa pentru aceste comunități rămîne să apeleze la fondurile alocate de Guvern, cu destinație specifică. Cu alte cuvinte, Guvernul determină primarii să aleagă partidul care are cele mai mari șanse la putere și să candideze din partea acestuia sau să își schimbe mandatul prin mecanisme ilegale, după cum am văzut în 2014. Aceste proiecte sînt și multianuale, deci dacă un primar nu trage lozul politic cîștigător, proiectul poate avea o soartă mai puțin fericită.

Subiectul migrației este în general tratat la modul populist și partidele se trezesc să pună tema pe agenda publică mai ales cînd sînt în opoziție. De altfel, au și existat declarații politice în acest sens: este în regulă dacă plec de la putere pentru opoziție, dar nu și invers. Înaintea alegerilor locale din 2020, președintele Iohannis s-a pronunțat împotriva traseismului, dar, în practică, PNL a atras vizibil primari în vederea depunerii candidaturilor, fără prea multe probleme morale. La fel au făcut și alte partide precum Pro România sau PMP. Miza atragerii primarilor înainte de alegeri este cu atît mai mare cu cît alegerile parlamentare, poate mult mai importante, sînt organizate mereu după cele locale, ceea ce înseamnă că partidul care cîștigă la locale atrage automat sprijin și la parlamentare.

Legislația este diferită cu privire la diferitele tipuri de politicieni în funcții publice, fiind permisivă cu migrația în rîndul parlamentarilor, care nu au nici un fel de piedici în a schimba partidul. În schimb, la nivel local, aleșii își pot pierde mandatul pe cale politică: primarii sau președinții consiliilor județene prin demisie din partid, iar consilierii locali sau județeni prin pierderea calității de membru al partidului pe a cărui listă au fost aleși. Dar trecînd dincolo de lege, schimbarea trebuie să vină în primul de la partide, care să impună reguli interne puternice împotriva migrației constante și pe care să le pună și în practică, nu doar să le afișeze declarativ înainte de alegeri. Politicile de cadre ale celor mai multe partide nu au fost și nu sînt tocmai favorabile acestei filozofii. Nici relaxarea legislației privind înființarea partidelor nu a ajutat prea mult: chiar dacă au apărut multe partide noi după 2015, politicienii roiesc tot în jurul partidelor mari, care le oferă acces sigur la putere.

Trăgînd totuși o linie, nu putem ignora faptul că migrația unor primari este justificată în măsura în care poate deveni singura cale de a asigura fonduri pentru dezvoltarea comunității. Principalii vinovați pentru această situație sînt guvernele care au întreținut guvernarea de tip bazar, bazată pe negocieri și prietenii, lipsă de predictibilitate și de eficiență și au funcționat după un slogan pe care l-au folosit cu mîndrie unii lideri populiști din America Latină: pentru prieteni totul, pentru dușmani legea. Un prim pas ar fi ca programele naționale de investiții să fie consolidate, transparentizate și făcute accesibile tuturor comunităților, indiferent de culoarea politică. De exemplu, în 2007, un primar de la putere lua de trei ori mai mulți bani decît unul din opoziție, iar între 2012 și 2016 de două ori mai mult. Desigur că asta nu ar rezolva problema pînă la capăt, întrucît caracterul clientelar al guvernării nu stă doar într-un criteriu de alocare a banilor, dar ar fi un început excelent.

Septimius Pârvu este expert în sisteme electorale și buna guvernare. Citiți mai multe despre migrația primarilor pe www.expertforum.ro/primari-migratori și www.expertforum.ro/harta-clientelism.