Cîteva întrebări fundamentale despre Europa de astăzi

România preia președinția Consiliului UE într-un context tumultuos, în care întrebări importante așteaptă răspuns. În plus, procesul decizional al UE a ajuns la un grad de sofisticare (și complexitate) care face mult mai răsunătoare tensiunile dintre și din interiorul statelor membre.

Consiliul UE reunește miniștri sau secretari de stat din fiecare stat membru pentru a adopta legi și a coordona politicile publice (cu impact la nivel european și național). Mulți consideră în mod eronat mandatul rotativ la președinția Consiliului UE ca pe un scaun de putere, făcînd din România un fel de „șef“. Fals. Mecanismul rotativ al președinției Consiliului UE nu face decît să confere României o poziție de mediator (honest broker) – arbitru, mai degrabă decît jucător.

Desigur, competențele reprezentanților români contează foarte mult pentru buna conduită a lucrărilor și președinția Consiliului UE va fi o lupă a felului în care afacerile europene sînt gestionate în general de către România.

Cine decide atunci agenda discuțiilor? Principalul actor rămîne Comisia Europeană. Prioritățile actualului trio de președinții ale Consiliului UE (România, Finlanda și Croația) sînt aliniate Agendei Strategice a Uniunii Europene adoptate de Consiliul European încă din anul 2014. Pentru mandatul României există un avantaj în această situație: Comisia Juncker fiind ea însăși la final de mandat, va oferi un puternic imbold de a se finaliza cu succes dosarele aflate pe masa Consiliului UE.

Prioritățile CE sînt în momentul de față: o piață unică digitală mai inovatoare, o uniune economică și monetară mai aprofundată, o uniune bancară, o uniune a piețelor de capital, o piață unică mai echitabilă, o uniune energetică cu o politică prospectivă în domeniul climei, o agendă cuprinzătoare în materie de migrație, o uniune a securității și o dimensiune socială a Europei orientată către viitor.

Statele membre nu sînt însă neapărat aliniate acestor priorități, avînd uneori interese concurente și nu congruente. Ceea ce e bine pentru unii (de exemplu, state mari precum Polonia și România doresc cheltuieli mari pentru politica agricolă și cea de coeziune) poate fi dezavantajos pentru alții (de exemplu, statele mici baltice, preocupate mai mult de inovație și probleme de securitate). Mai mult decît atît, în 1988, Robert Putnam avansa teoria diplomației pe două niveluri: tensiunile politice interne influențează poziționarea externă a unui stat și viceversa. E bine să ne gîndim la „tensiuni interne“ mai degrabă ca la o stare normală de competiție politică liberă și nu ca la o stare atipică, de criză – fiind mult mai rea absența (drum drept spre autoritarism) decît prezența acestora. Totuși, procesul decizional la nivel european este îngreunat de suprapunerea disocierii intereselor dintre statele membre cu disocierea intereselor din interiorul acestora (de exemplu, forțe politice pro-imigrație vs. forțe politice anti-imigrație).

Ce poate urmări România cu prioritate în perioada următoare? După cum se relevă și în pozițiile oficiale, România urmărește cu interes sumele și mecanismele de alocare a fondurilor europene în cadrul financiar viitor pentru politica de coeziune și politica agricolă comună. De asemenea, sînt de interes pentru țara noastră inițiativele de integrare profundă la nivel european din sectorul energetic, digital și de transport. În plan extern, România susține proiectele și inițiativele de cooperare cu statele Parteneriatului Estic, dată fiind relația istorică cu Republica Moldova, dar și cu statele din Balcanii de Vest. Nu în ultimul rînd, pe termen scurt, România vizează accesul în Spațiul Schengen, iar pe termen mediu accesul la zona euro.

De unde vine tumultul actual? Există o serie de dosare și probleme sensibile pe masa decidenților europeni. Prima dintre aceste probleme este ieșirea (sau nu) a Marii Britanii din Uniunea Europeană, care ar trebui să aibă loc pe 29 martie. Tensiunile interne politice din Marea Britanie fac acordul dificil și parcursul de ieșire a Marii Britanii din UE incert – un exemplu perfect al jocului pe două niveluri (național și internațional) în diplomația internațională. Mai mult decît atît, la nivel subnațional, implicațiile asupra Irlandei de Nord și Scoției complică situația și mai mult. Cînd? și Cum? sînt cele două întrebări la care trebuie se găsească un răspuns comun cît de curînd.

Al doilea dosar sensibil este cel al cadrului financiar multianual viitor (2021 2027). Disocierea intereselor statelor membre este principala problemă în aceste negocieri. Marii contribuabili din vestul Europei vor în general să plătească mai puțin, în slujba problemelor lor (exemplu: inovare și securitate) și către proiecte cu valoare adăugată europeană. Statele din sudul, centrul și estul Europei vor alocări mari, în slujba problemelor lor (exemplu: dezvoltare), cu accent pe recuperarea decalajelor. Mai mult decît atît, elemente restrictive suplimentare de accesare a fondurilor europene (exemplu: condiționalități privind stabilitatea macroeconomică, statul de drept) nu vor face decît să amplifice tensiunile dintre statele membre. Cît? și Cum? sînt cele două întrebări-cheie în raport cu viitorul buget al UE.

În final, problema de fond a Uniunii Europene este echilibrarea balanței de putere. Se poate observa deja felul în care se prefigurează rezultatele alegerilor europarlamentare din mai: polarizarea accentuată a actorilor politici naționali rezultă în pluralitate mare la nivel european.

O serie de crize au dus, pe parcursul ultimilor ani, la formarea și consolidarea partidelor populiste eurosceptice sau extremiste: criza datoriilor suverane, criza migrației, Brexit. Noii actori politici au adus o presiune suplimentară în diplomația pe două niveluri europene, frînînd din ce în ce mai mult reformele integraționiste.

Miopia strategică a statelor membre este pretextul sub care s-a avansat în direcția supranaționalismului european pe tot parcursul ultimelor decade. Se pare însă din ce în ce mai mult că acest argument nu mai convinge. Legitimitatea construcției europene pare acum legată de consensul tuturor actorilor decizionali – formațiunile politice naționale și reprezentanții (politici) ai statelor membre. În acest context, un forum precum Consiliul UE este optim poziționat ca să redea puterea decizională guvernelor naționale, dar rămîne de văzut dacă acestea și-o doresc cu adevărat… Trebuie să ne gîndim că este extrem de confortabil din punct de vedere politic să ai o autoritate supranațională preponderent tehnică, așa cum este Comisia Europeană, pe care să lași greul decizional și să poți să și dai vina pe ea la alegeri.

În siajul noilor tendințe de reechilibrare a puterii decizionale mai aproape de capitalele statelor membre, președinția Austriei la Consiliul UE a avut ca prioritate dezvoltarea unei noi scheme de aplicare a subsidiarității la nivel european. Un grup de lucru condus de Frans Timmermans a explicat, la finele anului trecut, cum o „subsidiaritate activă“ poate însemna că UE face „mai puțin, dar mai eficient“. Astfel, se anunță retragerea implicării autorităților europene în proiecte locale sau regionale, concentrîndu se pe acele probleme comune cu adevărat stringente (exemplu: migrație, securitate). Pentru noile state membre, acest tip de abordare poate fi dezavantajoasă, pentru că mai puțină implicare a UE se traduce în mai puțin sprijin pentru dezvoltare și recuperarea decalajelor pregnante la nivel subnațional. Europa cu mai multe viteze nu este o cale benefică pentru România. Puterea UE stă în unitate, iar beneficiile noilor state membre se trag în mare măsură din împărțirea poverilor (burden sharing).

Viziunea strategică a UE (a se citi a Comisiei Europene) pentru următorii ani va fi prezentată la summit-ul de la Sibiu, din mai 2019. Deși România nu a contribuit vizibil la această dezbatere de fond pînă acum, este timpul să o facă. Prin președinția Consiliului UE, România are ocazia să contribuie nu numai la dezbaterile pe dosarele curente (mai sus menționate), ci și la formularea mai largă a identității UE – modul de funcționare și premisele de legitimitate ale instituțiilor europene. Unde va fi locus-ul de putere în următorii ani? este probabil întrebarea fundamentală cu care UE se confruntă astăzi. 

Clara Volintiru este conferențiar la Facultatea de Relații Economice Internaționale (REI) în cadrul Academiei de Studii Economice, București.