Aderarea la UE
- ce-am avut și ce-am pierdut -
Tranziţia de la socialism la modelul democraţiei liberale nu a fost un proces politic lipsit de dificultate. Observatori, cercetători şi decidenţi politici conveneau, la începutul anilor ’90, că, dacă o întreagă literatură a fost consacrată consolidării socialismului, pentru destrămarea lui şi înlocuirea cu modelul alternativ, capitalist, de dezvoltare nu existau prescripţii clare. Cum să pui bazele unui model de dezvoltare capitalist, fără capitalişti? Cum să accelerezi reforme economice şi să menţii în acelaşi timp pacea socială? Avantajul celorlalte foste state comuniste faţă de România era că acestea au realizat o serie de reforme în domeniul economic înainte ca Mihail Gorbaciov să îşi facă cunoscute principiile de glasnost şi perestroika. Aderarea României la Uniunea Europeană şi modul în care aceasta din urmă a influenţat politica românească nu pot fi disociate de contextul anilor ’90, de nevoia de a formula noi proiecte de dezvoltare politică, economică şi socială. Aşa cum sublinia profesorul Daniel Barbu, criteriile de aderare la UE şi la alte organizaţii internaţionale s-au substituit nevoii interne de a reflecta asupra instrumentelor de politică publică prin care tranziţia şi consolidarea economică şi politică să fie realizate.
Pentru UE, procesul de extindere către ţările din Est a fost fără precedent, din cel puţin două motive. Primul ţinea de diferenţele structurale dintre ţările candidate şi statele membre. Cel de-al doilea priveşte caracterul evolutiv al UE, mai precis extinderea acquis-ului comunitar, al cărui număr de pagini de legislaţie ajunge să se dubleze, faţă de momentul aderării fostelor state membre.
Misiunea de a încuraja, stimula şi evalua progresele României a revenit Comisiei Europene, sub controlul statelor membre. Condiţionalitatea formulată în cadrul Consiliului European de la Copenhaga, în 1993, cu privire la democraţie, economia de piaţă şi capacitatea administrativă a noilor state a inclus o serie de principii, de standarde, fără ca acestea să fie însoţite de prescripţii detaliate. Deşi rapoartele Comisiei Europene au fost adesea percepute ca fiind extrem de constrîngătoare, în realitate, evaluarea progreselor privea doar rezultatul reformelor, nu şi modul în care acestea erau realizate. Statele candidate aveau posibilitatea de a alege mijloacele prin care adaptarea instituţională şi respectarea principiilor şi a normelor să fie îndeplinite la nivel naţional. Democraţia, drepturile fundamentale, statul de drept sînt principii comune tuturor statelor membre, însă acestea nu sînt însoţite de o transpunere standardizată în ordinea juridică internă. UE fixează standardele, dar nu dispune nici de competenţa necesară şi nici de savoir faire pentru a indica modul în care acestea trebuie atinse. Dacă în domeniul economic recomandările erau însoţite de indicatori clari, cele referitoare la consolidarea democraţiei erau calificate drept intruzive deoarece atingeau domenii în care statele continuă să îşi menţină suveranitatea. Instrumentele de politică publică ale Uniunii sînt flexibile în domeniile în care statele au decis să îşi menţină prerogativele. De exemplu, politicile sociale sînt coordonate prin mecanisme flexibile, neconstrîngătoare. În materie economică, de asemenea, Uniunea nu reprezintă decît un cadru de coordonare a politicilor naţionale. Doar în domeniul monetar UE deţine o competenţă exclusivă.
Mecanismele elaborate de Comisie pentru a stimula şi încuraja reforme în contextul aderării au fost numeroase. Comisia Europeană a influenţat politica românească în sensul adaptării funcţionale – instituţională şi legală – necesare apartenenţei României la UE, printr-o serie de mecanisme precum instrumentele şi programele financiare, recomandările incluse în Rapoartele de ţară, evaluarea progreselor şi puterea acesteia de a decide – sub controlul statelor membre – momentul aderării. Instituţia a reuşit să menţină o serie de reforme pe agenda politică naţională, în momentul în care elitele politice erau mai puţin angajate în accelerarea lor. Asigurarea independenţei justiţiei, libertatea presei, consultarea societăţii civile sau problemele legate de adopţiile internaţionale sînt exemple concrete care arată că rolul Comisiei a fost acela de a se asigura că decidenţii români consideră şi identifică soluţii pentru aceste probleme. Nu trebuie ignorat nici faptul că, atît în domeniul politicilor sociale, cît şi în domeniul reformelor economice, Comisia Europeană nu a fost singurul actor extern care a încercat să orienteze diferitele reforme. În aceste două domenii, România a trebuit să se plieze exigenţelor ferme formulate de Banca Mondială sau de Fondul Monetar Internaţional.
Aderarea României la UE a fost analizată de politologi în termeni de europenizare. Din punct de vedere teoretic, s-a subliniat că rezultatul europenizării nu este sinonimul armonizării sau al convergenţei. Rezultatele pot fi dintre cele mai variate. Statele pot proceda la o adaptare pur formală, se pot opune oricărei tentative de schimbare a politicilor naţionale sau pot asigura o transformare deplină, care se traduce prin integrarea în practicile naţionale a principiilor europene adoptate formal.
Mecanismele folosite de UE în procesul de extindere nu au dus la metamorfozarea României. Pe perioada negocierilor de aderare, rolul Comisiei a fost acela de a organiza agenda politică a elitelor politice româneşti prin identificarea unor domenii considerate prioritare pentru buna funcţionare a pieţei şi respectul normelor democratice la nivel naţional. Comisia a orientat reformele, însă rezultatele acestui proces depind de gradul de responsabilitate a elitelor, de calitatea actului de decizie la nivel naţional şi de capacitatea statului de a-şi respecta angajamentele. Cazul Greciei – în actualitatea mediatică din ultimii doi ani – arată din plin că impactul Uniunii asupra politicilor şi politicii la nivel naţional depinde de modul în care sînt gestionate dosarele europene de către elitele politice, pe plan intern.
Impactul UE asupra democraţiei şi a politicilor naţionale nu este uniform. La nivel instituţional, o tendinţă generală constă în consolidarea rolului executivului, în detrimentul celorlalte instituţii politice. Rolul Parlamentului a fost redus datorită aspectelor non-negociabile din acquis-ul comunitar, care nu au făcut obiectul unor dezbateri prelungite între partidele politice la nivel naţional. Alte instituţii, care dobândesc un rol nou, sînt cele judiciare, a căror misiune este să vegheze la respectul dreptului comunitar şi la eventualele incompatibilităţi cu dreptul naţional.
Aderarea la UE a avut un impact şi asupra partidelor politice şi a actorilor societăţii civile. Pe de o parte, partidele au integrat – la nivel discursiv – principiile şi normele Uniunii. Din acest punct de vedere, România este ţara cu un grad relativ scăzut de euroscepticism, atît la nivelul populaţiei, cît şi la nivelul elitelor politice. Pe de altă parte, asociaţii ale societăţii civile au încercat să transpună principiile promovate în programele europene în măsuri concrete, adaptate realităţilor naţionale. În ceea ce priveşte participarea politică a cetăţenilor, apartenenţa la Uniune nu se traduce printr-o implicare ridicată cu ocazia desemnării deputaţilor români la Bruxelles. Dezbaterile politice la nivel naţional sînt dominate de preocupări de natură internă. Dificultăţile Uniunii sînt aproape inexistente în dezbaterea publică românească, deoarece aderarea nu a dus la cristalizarea unor proiecte politice referitoare la viitorul construcţiei europene. Spre deosebire de alte noi state membre, care în contextul aderării au estimat că UE afectează modelul naţional de dezvoltare economică şi socială, în România, în absenţa acestui model, rolul Comisiei a fost perceput în mod pozitiv, în rîndul populaţiei. În mod indirect, Comisia Europeană a jucat un rol de arbitru în detensionarea unor dosare importante legate de funcţionarea instituţiilor, respectul normelor şi accelerarea reformelor. Comisia Europeană a stimulat şi evaluat aceste procese. Impactul depinde de modul în care elitele politice româneşti au folosit mecanismele de europenizare. Europenizarea nu este un proces unidirecţional, ci rezultatul interacţiunii dintre exigenţele şi actorii europeni, pe de o parte, şi elitele politice româneşti şi interesele lor, pe de altă parte.
Ramona Coman este profesor de ştiinţe politice la Université libre de Bruxelles. A publicat, printre altele, Réformer la justice dans un pays post-communiste. Le cas de la Roumanie, Editions de l’Université de Bruxelles, 2009.
Foto: V. Dorolţi