Urgenţa antiteroristă – o lună mai tîrziu
După fiecare atentat care a zguduit conştiinţa publică, a existat o tendinţă de a accelera procesul de cooperare şi unificare a legislaţiei antiteroriste în UE. După atacurile de la 11 septembrie au apărut Mandatul European de Arestare şi agenţia de cooperare judiciară a UE – EUROJUST. Atacul de la Madrid din 2005 a dus la adoptarea primei strategii europene antiterorism. Iar după atentatul de la metroul din Londra, guvernul britanic şi-a propus, în cele şase luni cînd urma să deţină Preşedinţia Consiliului, adoptarea unei decizii europene privind unificarea modelelor de reţinere a datelor de comunicaţii. Deşi Londra dorea adoptarea unei decizii-cadru a Consiliului, deci doar o armonizare între Ministerele de Interne a regulilor din fiecare ţară, Comisia şi Parlamentul European au forţat atunci adoptarea unei directive. Aşa a început în 2006 epopeea directivei privind reţinerea datelor, poreclită de presa românească directiva Big Brother şi apoi legea Big Brother 1, epopee încheiată la nivel european abia în 2014 cu o decizie de respingere la Curtea Europeană de Justiţie. Deci politica antitero a UE este în mod tradiţional marcată de momentele cu mare încărcătură emoţională.
Totuşi, anumite elemente rămîn constante în angrenajul instituţional: a) la nivel de Consiliu, miniştrii de Interne domină agenda, ceea ce face ca în mod sistematic Consiliul să aibă o poziţie foarte favorabilă agenţiilor poliţieneşti şi de securitate; b) Parlamentul European obişnuieşte să pună frînă iniţiativelor Consiliului, ridicînd de obicei obiecţii privind apărarea vieţii private şi a datelor personale. În Cadrul Parlamentului, Comisia pentru Libertăţi Civile, Justiţie şi Afaceri Interne (LIBE) face agenda şi imprimă o traiectorie liberală dezbaterilor parlamentare; c) după ce Consiliul o mandatează să facă o propunere legislativă, Comisia Europeană face de obicei un joc complex de căutare a echilibrului, astfel încît propunerea să conţină ideile Consiliului JAI, dar să şi aibă şanse de a întruni o majoritate parlamentară. Mai rar, Comisia respinge chiar ideea de a iniţia legislaţie.
După atentatul de la Paris din ianuarie 2015, frenezia propunerilor din Consiliu a reînceput. Au fost cîteva momente-cheie în scurta perioadă care a trecut de la atentatul din Paris: chiar în ziua marşului internaţional al solidarităţii, la care au participat şefii de state adunaţi la Paris, miniştrii de Interne din 14 state membre dădeau publicităţii o declaraţie cu cîteva propuneri de legiferare la nivel european. Acestea aveau să fie reluate după o reuniune informală a miniştrilor de Interne în 29-30 ianuarie (Declaraţia de la Riga), care a pregătit reuniunea şefilor de state în Consiliul European informal, din 12 februarie.
Declaraţia dată de şefii de state stabileşte trei direcţii principale de acţiune pentru UE: măsuri comune de securitate, prevenirea radicalizării şi cooperare internaţională. Le prezint foarte pe scurt: 1) în ce priveşte asigurarea securităţii cetăţenilor: adoptarea rapidă a directivei privind schimbul de informaţii despre pasagerii liniilor aeriene; îmbunătăţirea cooperării în sistemul Schengen pentru controlul indivizilor care prezintă riscuri de securitate, pe baza unor indicatori comuni de risc, care urmează a fi definiţi de către Comisia Europeană; îmbunătăţirea cooperării în cadrul Europol şi Eurojust; îmbunătăţirea cooperării între serviciile de securitate din statele membre; adoptarea rapidă a directivei privind securitatea cibernetică; 2) în ce priveşte prevenirea radicalizării, textul declaraţiei este destul de vag, îndeamnă la cooperarea statelor pentru a dezvolta strategii pentru a evita ca propriii cetăţeni să fie atraşi în orbita reţelelor teroriste (iniţiative de informare şi educare); 3) în ce priveşte cooperarea cu partenerii internaţionali se declară intenţia UE de a lucra, prin serviciul diplomatic european, împreună cu statele din Orientul Mijlociu, Africa de Nord şi Subsahariană contra reţelelor teroriste.
Paşii următori stabiliţi de declaraţie: Consiliul va reveni asupra chestiunilor antiteroriste în iunie, iar Comisia va propune o strategie antitero pînă în aprilie. Cîteva observaţii.
Ucraina a eclipsat antiterorismul. Acest Consiliu European informal a fost convocat cu scopul de a agrea noi măsuri antiteroriste, după evenimentele de la Paris. Dar între Paris şi 12 februarie, agenda liderilor a fost acaparată de alte urgenţe. Angela Merkel şi François Hollande au venit direct de la Minsk, unde terminaseră negocierile cu Vladimir Putin privind situaţia din Ucraina. Atenţia presei a fost acaparată complet de subiectul Ucraina. Deşi s-a dorit ca, prin această reuniune, subiectul „antiterorism“ să fie ridicat la cel mai înalt nivel de decizie, de fapt nu s-a întîmplat asta, iar liderii au agreat un text despre măsurile antiterorism evident pregătit dinainte.
Cele mai multe idei post-Paris s-au pierdut pe drum. După atentatele de la Paris au circulat multe idei despre care ar trebui să fie reacţia UE. Unele dintre ele erau panicarde, altele foarte îndrăzneţe. De pildă, ministrul spaniol de interne a propus reintroducerea controalelor la frontiere în interiorul spaţiului Schengen pentru a opri indivizii periculoşi. Potrivit unor relatări din presă, Spania şi Franţa au menţinut această propunere şi în 12 februarie, dar a fost respinsă de ceilalţi lideri. O altă idee care a circulat a fost crearea unui serviciu secret european. În acest moment, UE dispune de un centru analitic de intelligence în cadrul serviciului diplomatic european: are 70 de angajaţi, nu dispune de agenţi în teren, lucrează doar cu surse deschise şi cu informaţii trimise benevol de serviciile secrete ale statelor membre. Ideea creării unui adevărat serviciu secret european a murit în faţa obstacolelor juridice: nu există bază în Tratat şi nici voinţă politică pentru o discuţie pe termen lung asupra subiectului.
Propuneri care au pierdut din anvergură. Din ideea unui serviciu secret european a rămas în declaraţia din 12 februarie doar un îndemn ca serviciile de securitate naţionale să coopereze mai bine. Probabil nu se va alege mare lucru din acest îndemn, pentru că serviciile secrete tind să trateze informaţia ca pe un bun de valoare care îşi pierde din această valoare în caz de punere la comun. Experienţele recente cu scurgeri masive de date de la serviciile secrete americane (scandalurile Snowden, Wikileaks) au fost interpretate în comunitatea de securitate ca fiind urmările nefaste ale iniţiativelor americane post 9/11: acuzate că nu au oprit atentatele din cauză că nu au împărtăşit între ele secretele deţinute, agenţiile americane au pus informaţiile în baze de date cu acces larg. Asta a făcut ca scurgeri de informaţii care în trecut rămîneau minore să aibă în prezent dimensiuni catastrofice, pentru că oficiali de rang minor sau chiar contractori externi (ca Snowden) au acces la informaţii mult peste ce le e necesar în activitatea de bază. Lecţia trasă de serviciile secrete, inclusiv cele europene, este: cu cît împărtăşeşti mai multă informaţie, cu atît mai mare va fi efectul unei scurgeri, deci mai bine să nu riscăm. Un simplu îndemn al liderilor europeni, fără măsuri legislative concrete, nu va schimba optica reticentă a serviciilor fiecărui stat faţă de punerea la comun a informaţiilor.
În mod similar s-au pierdut pe drum şi ideile de schimbare a tratatului Schengen. Declaraţia post-Consiliu vorbeşte strict de îmbunătăţirea folosirii sistemului Schengen aşa cum este el în prezent. Aici a fost importantă şi reticenţa exprimată public de Comisie faţă de propunerile spaniole şi franceze. În viziunea Comisiei, statele membre nu folosesc suficient mecanismele de care dispun. Sistemul Schengen permite statelor să pună pe lista de avertizare anumiţi indivizi atunci cînd vin din afara spaţiului Schengen – urmînd a fi supravegheaţi de serviciile poliţieneşti ale celorlalte state în care intră ulterior şi care vor fi automat informate. Însă există diferenţe mari în modul de activare a listei de avertizare, cu alte cuvinte nu există proceduri unice de a determina cine prezintă un risc. Declaraţia însărcinează Comisia să propună aceste proceduri unice. Asta este departe de a reinstitui controale la frontiere, aşa cum s-a vorbit iniţial.
Un nou suflu pentru directive blocate în PE. Declaraţia liderilor UE oferă sprijin politic pentru două directive care au fost întîrziate/blocate în Parlamentul European: cea despre schimbul de informaţii privind pasagerii aerieni şi cea despre securitatea cibernetică. România s-a grăbit să dea o lege privind securitatea cibernetică pentru ca SRI să poată fi coordonator peste acest domeniu, dat fiind că Parlamentul European a decis în cazul directivei care se dezbate acolo că instituţia de coordonare trebuie să fie una civilă. Noroc că s-a respins legea la Curtea Constituţională.
Directiva privind registrul pasagerilor companiilor aeriene (PNR) prevede crearea unei baze de date comune care să conţină nume, adrese, numere de paşaport, informaţii privind cardurile de credit sau rute de călătorie ale pasagerilor. A fost propusă încă din 2011 şi respinsă de către Parlamentul European în aprilie 2013. Însă situaţia din Irak şi Siria, mai ales în ce priveşte cetăţenii europeni care merg să lupte acolo, a readus subiectul pe agenda PE, chiar înainte de atacurile de la Paris. Raportul Europol privind combaterea terorismului în UE semnalează creşterea acestui pericol începînd cu 2013. Desigur că evenimentele de la Paris au dat un nou impuls, motiv pentru care tema acestei directive apare în declaraţia din 12 februarie.
De remarcat că, înainte de reuniunea Consiliului European, Parlamentul s-a grăbit să voteze în 11 februarie (cu majoritate largă) o rezoluţie prin care a transmis voalat limitele pe care ar urma să le accepte în viitoarea reglementare. Rezoluţia (propusă de un grup de europarlamentari de la mai multe grupuri politice, între care, din România, Cristian Preda, Monica Macovei, Traian Ungureanu şi Daniel Buda) exclude orice propunere care ar suspenda libertăţile de circulaţie Schengen şi în schimb îndeamnă la o mai bună folosire a sistemului informatic Schengen (care în esenţă e şi ideea rămasă la final în declaraţia Consiliului); spune că orice legiferare privind colectarea de date trebuie să respecte legislaţia europeană privind protecţia datelor; subliniază că politicile antiteroriste şi de securitate (servicii secrete) trebuie să lucreze sub „supraveghere democratică total independentă“. Strategia preventivă a PE a avut efect, iar declaraţia şefilor de state a ţinut cont de limitele indicate de europarlamentari.
Acest articol e un fragment dintr-un raport scris pentru CRPE împreună cu colegul meu Alexandru Damian, raport care analizează în oglindă dezbaterea despre legile antitero din UE şi dezbaterea privind legislaţia Big Brother în România. Raportul complet poate fi consultat pe www.crpe.ro. Cercetarea şi publicaţia sînt susţinute în cadrul proiectului „Influenţi, alerţi şi informaţi în negocierile din UE – Expertiză şi consultare în politici europene“, finanţat prin granturile SEE 2009-2014, în cadrul Fondului ONG în România. Pentru informaţii oficiale despre granturile SEE şi norvegiene accesaţi www.eeagrants.org.