Cine susţine şi cine subminează DNA
Am lucrat în ultimele luni la un instrument de cercetare inovator: un index care analizează factorii de care depinde activitatea Direcţiei Naţionale Anticorupţie. Am făcut interviuri cu oameni din sistemul judiciar, am conceput un chestionar care trece prin cîteva zeci de indicatori (de exemplu: legislaţie sau susţinere din partea altor instituţii). Apoi, am rugat un grup de oameni din ONG-uri şi jurnalişti să noteze aceşti indicatori. Cum sîntem cu toţii obişnuiţi de la şcoală cu un anumit gen de note, am mers pe o scală 1-10. Intenţionez să repetăm exerciţiul anual, astfel încît să vedem evoluţii în timp, cine contribuie la activitatea de investigare a marii corupţii şi cine o subminează. Cine promovează şi cine nu trece clasa, cum ar veni. Raportul „Indexul Sustenabilităţii DNA“, scris împreună cu colega mea Bianca Toma, se găseşte pe site-ul www.crpe.ro (proiectul a fost finanţat de Ambasada Britanică şi de Fundaţia „Konrad Adenauer“, cărora le mulţumim). Ceea ce urmează este capitolul de final, cu concluzii şi recomandări, al acestui studiu.
● La capătul acestui exerciţiu avem cîţiva actori care, în viziunea panelului nostru de jurnalişti şi experţi, au pus umărul serios la sustenabilitatea DNA. Cel mai mare punctaj şi una dintre cele mai importante contribuţii în susţinerea DNA şi a luptei anticorupţie vin din partea partenerilor externi: Comisia Europeană – prin Mecanismul de Cooperare şi Verificare, ambasadele şi cancelariile occidentale şi ale SUA (punctaje între 9,2 şi 8,5). Majoritatea celor consultaţi şi chestionaţi au fost de acord că: existenţa MCV a avut un impact foarte puternic asupra stabilităţii şi activităţii DNA; poziţiile exprimate de oficiali ai statelor membre ale UE au avut un rol important în protejarea acestei instituţii şi că, fără a avea la îndemînă un mecanism diplomatic formal, diplomaţia americană a intervenit la fel de eficient în aceeaşi direcţie.
● Cadrul legislativ actual (funcţionarea şi independenţa DNA), prestaţia actualului procuror-şef al DNA şi calitatea dosarelor DNA sînt de asemenea puncte forte în susţinerea şi performanţa instituţiei – note între 8,5 şi 8,3). Instanţele superioare – prin celeritatea cu care judecă dosarele de corupţie şi efectul deciziilor judecătoreşti, de descurajare, – contribuie la sustenabilitatea DNA. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a primit un punctaj mare (7,8). Însă notele scad semnificativ în cazul instanţelor inferioare.
● Mediul instituţional este în general mai puţin apreciat de panelişti. Înalta Curte este o excepţie binevenită. Instituţii care se situează în jumătatea superioară a clasamentului mai sînt Curţile de Apel (7,2) şi Agenţia Naţională de Integritate (6,1). Contribuţia SRI este apreciată, atît pentru suportul tehnic (7,5) cît şi pentru furnizarea de informaţii (7,2). Însă există şi o îngrijorare privind o intruziune a SRI în activitatea DNA, subindicatorul special construit pentru acest aspect primind un calificativ de 5,2. De notat că restul serviciilor secrete (SIE, serviciile secrete ale armatei şi Ministerul de Interne) primesc note mult sub 4 şi sînt considerate absente din efortul anticorupţie. Şi alte instituţii au subperformat, între care, din păcate, chiar procurorul general al României (4,8 şi 2,8 la cei doi subindicatori care vizau activitatea PG).
● Au existat şi încă există aşteptări foarte mari din partea Consiliului Superior al Magistraturii, în calitatea sa de garant al independenţei justiţiei, iar Indexul a avut în vedere trei indicatori: modul în care CSM intervine în situaţii care afectează reputaţia profesională a procurorilor DNA şi ia atitudine public, eficienţa şi promptitudinea reacţiilor CSM în situaţii în care se aduce atingere independenţei justiţiei/DNA, rolul CSM în cariera procurorilor. Notele primite de CSM sînt mediocre, mai mulţi panelişti explicînd calificativul nu atît prin ceva ce a făcut CSM, cît prin aşteptările mai mari pe care le au de la această instituţie-cheie, pentru protecţia sistemului judiciar. În opinia celor consultaţi, nu doar rapiditatea cu care CSM se pronunţă cînd este vorba despre cazuri de apărare a reputaţiei profesionale a procurorilor, ori de atingere a independenţei justiţiei, ci şi soluţia este problema. Fermitatea şi instrumentele prin care aceste constatări sînt comunicate nu sînt în măsură să producă efecte descurajatoare. Procedura de evaluare a magistraţilor, în care peste 95% iau calificativul „foarte bine“, este apreciată în unanimitate ca fiind doar formală şi inutilă în promovarea celor mai buni şi integri procurori din sistemul public (deci inutilă şi pentru traseul de carieră şi promovare a procurorilor DNA). Pentru acest indicator, cu recomandarea reevaluării acestei proceduri, cei consultaţi au apreciat că CSM contribuie nesemnificativ la sustenabilitatea DNA.
Cine ameninţă DNA, fie direct, fie prin modul în care nu îşi face datoria? Sînt cîteva instituţii care deţin recordul calificativelor minimale. Cea mai mică notă a fost acordată Consiliului Naţional al Audiovizualului (1,7), foarte aproape venind şi Parlamentul României (1,8).
Zece sfaturi care decurg din „Indicele Sustenabilităţii DNA“
Trecînd în revistă calificativele, interviurile şi discuţiile de grup, reflectate în acest raport, se evidenţiază cîteva linii de consens care pot constitui recomandări ale participanţilor pentru instituţiile şi actorii analizaţi. Ne-am bucura ca viitoarele ediţii ale „Indexului Sustenabilităţii DNA“ să înregistreze o creştere a calificativelor, pentru că aceşti actori vor adopta următoarele sfaturi:
1) Cadrul legislativ al DNA este bun şi trebuie menţinut. Dintre atribuţiile Direcţiei, competenţa după calitatea persoanei (lista de funcţii ocupate de cei urmăriţi penal şi care atrag competenţa DNA) este cheia de boltă.
2) Legislaţia conexă e subindicatorul care a tras în jos media la primul indicator (legislaţie). Confiscarea extinsă şi valorificarea bunurilor sechestrate în anchete sînt aspecte unde îmbunătăţiri legale ar fi binevenite. Dependenţa procurorilor (nu doar DNA) de suportul tehnic oferit de SRI este o vulnerabilitate de principiu, care ar trebui schimbată legal prin oferirea acestei tehnici Procuraturii şi Poliţiei judiciare.
3) Lucrul în comun, în cadrul DNA, al procurorilor, poliţiştilor judiciari şi experţilor, sub comandă unică, e o bună practică, recunoscută de Comisia Europeană şi recomandată şi altor ţări care întîmpină problema fragmentării instituţionale în domeniul anticorupţie. O bună practică instituţională din România, promovată de Bruxelles în alte ţări, este o raritate – de aceea, modelul trebuie protejat, iar România ca stat poate promova la rîndul ei acest model în programele de cooperare internaţională.
4) Procedura de numire şi revocare a procurorului-şef şi a adjuncţilor a stîrnit controverse. Nu există un model perfect. Numirea de către politicieni are avantajul că face o legătură directă între aceşti lideri aleşi şi responsabilitatea lor publică (iar publicul îi poate pedepsi pentru lipsa de performanţă a instituţiilor anticorupţie sau pentru tentative de a submina instituţii anticorupţie performante). Există însă riscul politizării. De cealaltă parte, dacă doar magistraţii (prin CSM sau Înalta Curte) ar desemna şefii instituţiilor anticorupţie, ar exista riscul insularizării de public, ceea ce duce la subperformanţă. Opiniile au fost diverse în acest punct, printre cei intervievaţi şi printre participanţii la discuţia de grup. Deşi recunosc că nici un sistem nu e bun sau rău în sine, autorii acestui raport au o puternică preferinţă pentru un sistem mix de numire, cum e cel actual (Ministerul propune, CSM avizează, preşedintele numeşte). Dar ar trebui îmbunătăţit într-un punct-cheie: o procedură transparentă şi meritocratică de nominalizare. Procurorii DNA (şi procurorii în general) ar trebui evaluaţi în funcţie de performanţă (ceea ce procedura actuală a CSM nu reuşeşte), aceste evaluări ar trebui să fie publice, iar şefii Parchetelor trebuie propuşi dintre performeri, pe baza unor interviuri publice. Trocurile politice secrete sînt riscante şi contraproductive.
5) Managementul DNA depinde semnificativ de persoana procurorului-şef. Deciziile privind avansările sau distribuţia dosarelor fac acest post unul cheie – şi e normal să fie aşa, responsabilitatea vine la pachet cu puterea. Procurorul-şef al DNA nu trebuie subminat prin numirea unor adjuncţi care nu primesc aprobarea sa (din păcate, procedura actuală permite aşa ceva şi a şi existat o tentativă, nefinalizată, în urma reacţiilor publice şi diplomatice). Procurorul-şef actual, Laura Codruţa Kovesi, a confirmat în funcţie, iar paneliştii i-au apreciat prestaţia publică. Prezenţa sa în fruntea DNA este unul dintre lucrurile care contribuie la sustenabilitatea DNA (nota 8,2). Menţinerea performanţei după o schimbare de
(şi trebuie să menţionăm mandatele merituoase ale lui Daniel Morar) este un semn de maturizare instituţională pentru DNA.
6) Înalta Curte este, prin comportamentul său din ultimii ani, unul dintre promotorii luptei anticorupţie. Este un element-cheie, care s-a schimbat faţă de anii 2005- 2006, performanţele actualei conduceri au fost apreciate de rapoartele Comisiei Europene şi sînt reconfirmate de acest raport. Însă performanţa Înaltei Curţi nu trebuie să obtureze privirea critică asupra restului sistemului judiciar, unde reforma întîrzie.
7) CSM este o instituţie de la care toţi aşteptăm mai mult. Reprezentanţii instituţiei, intervievaţi pentru acest raport, au apărat performanţa Consiliului din ultimii ani, indicînd numărul mare de decizii în apărarea magistraţilor, mai ales împotriva atacurilor lansate de politicieni şi de mass-media. Totuşi, paneliştii au rămas critici. E un caz clasic, în care progresul nu ţine pasul cu aşteptările: CSM este instituţia însărcinată de Constituţie să apere justiţia, iar în vremurile în care trăim, justiţia se mişcă, este vie şi ameninţă poziţiile unor oameni foarte puternici – politic, financiar, mediatic. Aşteptăm mai mult de la CSM, aşteptăm în primul rînd un activism crescut şi un intervenţionism care să nu se lase intimidat: dacă justiţia este o putere în stat, CSM ar trebui să fie protectorul acestei puteri.
8) SRI ajută DNA în activitatea sa, atît prin suportul tehnic, cît şi prin furnizarea de informaţii. Este o diferenţă mare între SRI, care e foarte activ, şi celelalte servicii secrete (SIE, serviciile secrete ale armatei şi MAI). Atît de activ, încît unii dintre cei intervievaţi şi dintre panelişti se tem de un activism exagerat al Serviciului – nu avem nici dovezi şi nici cazuri flagrante, devenite publice, care să confirme această temere. Rămînem doar la un avertisment public împotriva unui pericol potenţial: SRI se ocupă de informaţii, DNA – de marea corupţie, iar diferenţa trebuie să fie limpede. O schimbare de legislaţie care să ofere procuraturii (şi DNA) mijloacele tehnice instrumentate acum de SRI poate fi benefică pentru reducerea suspiciunilor publice.
9) Mass-media ajută, în general vorbind, DNA pentru că mediatizează cazurile instrumentate de DNA, publicul aude de această instituţie, iar vîlva face ca eventuale tentative de subminare a DNA să implice un cost politic semnificativ. În acelaşi timp, există campanii incorecte ale presei împotriva instituţiei, care trec dincolo de critica legitimă împotriva unei instituţii, campanii care recurg la atacuri la viaţa privată a magistraţilor. Din păcate, CNA, care ar trebui să protejeze spaţiul public, este instituţia care primeşte cea mai mică notă din acest Index. CNA ar trebui adus la ordine de către instituţia care patronează Consiliul, adică de către Parlament. Din păcate, Parlamentul însuşi primeşte a doua cea mai mică notă. Speranţele noastre de la aceste două instituţii sînt mici. Singura parte bună e că, avînd note atît de mici, e loc suficient de creştere în viitoarele ediţii ale Indexului.
10) Declaraţiile membrilor Guvernului au fost negativ notate de panelişti. Deşi a susţinut în mod clar instituţiile anticorupţie, chiar şi preşedintele Traian Băsescu (raportul acoperă perioada toamna 2013 – toamna 2014) este notat modest (5,3), ceea ce arată răcirea relaţiilor, pe final de mandat. Recomandăm politicienilor reţinere: DNA atacă structurile de corupţie, inclusiv organizate politic, pe care dumneavoastră nu aveţi fie dorinţa, fie putinţa de a le limita. Politicienii cinstiţi au de cîştigat.