Cu Franz Kafka despre CCR şi abuzul în serviciu

Abuzul în serviciu este infracțiunea-vedetă a Codului Penal. Interesul pe care îl suscită este predominant în rîndul politicienilor. Dacă s-ar compara interesul manifestat de politicieni cu cel al specialiștilor în drept, asimetria este evidentă. Astfel, importanţa copleşitoare a infracţiunii de abuz în serviciu nu rezultă din scrierile doctrinare, ci din temerea pe care o insuflă oamenilor de partid. În sprijinul acestei afirmații stau practica judiciară (aproximativ o treime din rechizitoriile construite de parchete şi înaintate instanţelor de judecată au la bază abuzul în serviciu) și, în mod deosebit, declarațiile și inițiativele celor vizați în mod direct. Implicarea Curţii Constituţionale a României (CCR) în acest subiect, printr-o serie de hotărîri criticabile (deciziile nr. 405/15 iunie 2016 şi 392/6 iunie 2017), a scos la iveală faptul că incriminarea abuzului în serviciu este importantă prin miza pe care o prezintă.

Realitatea că se dispută intens, dar se discută anemic, își află oglindirea în calitatea dezbaterii şi chiar a motivărilor care însoţesc deciziile CCR. Intervenţiile ştiinţifice par să nu fi cîntărit în balanța judecătorilor constituționali. „Cîteva consideraţii relative la infracţiunea de abuz în serviciu“ de Lidia Barac, profesor universitar şi judecător la Curtea de Apel Timişoara, apărut pe juridice.ro cu nouă zile înainte ca CCR să pronunţe decizia nr. 405, este un studiu care faultează simțitor raţionamentul constituţionaliştilor. Nu intră în obiectul acestui articol să arăt cum unele declaraţii politice sînt ambalate în afirmaţii doctrinare şi sentinţe jurisdicţionale (la CCR cele două situaţii coincid). Totuşi, se impune observația că, după ce mediul politic a vînturat ideea că infracţiunea de abuz în serviciu este neclar formulată, CCR a achiesat tacit, stabilind că prin sintagma „în mod defectuos“ trebuie să se înţeleagă „cu încălcarea legii“ (lege parlamentară sau ordonanță guvernamentală). L. Barac, în schimb, demolează întregul eşafodaj al retoricii politicianiste şi al silogismelor CCR: 1) sintagma împricinată este constituţională, îndeplinind cerinţele de claritate, accesibilitate şi previzibilitate, deoarece, potrivit jurisprudenţei CEDO, norma se evaluează nu doar din formulare şi din structura infracţiunii, ci şi din practica judiciară în aplicarea normei; 2) incriminarea abuzului în serviciu din România are „un grad de precizie mult mai înalt“ decît incriminările altor state; 3) aplicarea normei nu poate fi susceptibilă de abuz, pe motiv că există garanţii penale şi extrapenale.

De ce a deranjat atît de mult incriminarea abuzului în serviciu încît s-a procedat la îngrădirea acesteia, pe de o parte, prin restrîngerea sferei actelor normative în raport de care s-ar fi apreciat existenţa sau nu a unei fapte de abuz în serviciu, iar, pe de altă parte, prin stabilirea unui prag valoric care să cuantifice intensitatea vătămării sau a pagubei?

Primul răspuns rezultă din evoluţia istorică a modului de aşezare a infracţiunii în structura Codului Penal. Infracţiunea este tot atît de veche precum Codul Penal, fiind prevăzută în codurile din 1864, 1936, 1968 şi actualul din 2009 (intrat în vigoare la 1 februarie 2014). Diferenţa între primele două coduri şi ultimele două este dată de faptul că, în prima situaţie, abuzul în serviciu avea semnificaţia unui abuz de putere, în timp ce, în a doua situaţie, accentul se mută de la modalităţile de abuzare a puterii asupra efectelor acesteia. Astfel că, în codul din 1936, abuzul de putere se precizează în patru infracţiuni: abuz de putere (acţiunea constă în depăşirea competenţei), abuz de autoritate (recurs la forţa armată), exces de putere (executarea unor acte ce intră în atribuţiile altei puteri publice) şi purtare abuzivă (violenţă faţă de persoană). În schimb, codul din 1968 şi cel actual stabilesc că abuzul în serviciu se manifestă contra intereselor persoanelor, a intereselor publice şi prin îngrădirea unor drepturi. Aşa cum arată Barac, sub aspect formal diferenţa dintre codul din 1968 şi cel actual ţine doar de simplificare, în sensul că actualul cod incriminează abuzul în serviciu într-un singur articol, avînd variantă tip şi variantă asimilată, iar sub aspectul conţinutului urmarea imediată a săvîrşirii faptei trebuie să constea în vătămarea unei persoane sau în păgubirea patrimoniului; noul cod a eliminat starea de tulburare, ceea ce face ca abuzul în serviciu să rămînă doar o infracţiune de rezultat, nu şi de pericol. Această constatare ne obligă să rectificăm afirmaţia făcută în spaţiul public de unii jurnalişti competenţi (Liviu Avram, „Reconstituirea crimei de la CCR“, Adevărul, 7 iunie a.c.), potrivit căreia CCR a restrîns de două ori sfera de aplicare a normei incriminatoare. În realitate, restrîngerea s-a făcut de trei ori: prima dată în 2014, prin intrarea în vigoare, iar apoi în 2016 şi 2017, prin deciziile CCR. Astfel, restrîngerea sferei de aplicare a normei de incriminare a abuzului în serviciu se profilează periculos în orizontul de aşteptare al politicienilor: dezincriminarea. În felul acesta, s-au extirpat incisivii din gura legii penale.

Următoarele două răspunsuri ţin de caracterul subsidiar al infracţiunii de abuz în serviciu şi, respectiv, de poziţionarea grupei infracţiunilor de serviciu faţă de cele de corupţie. Acest lucru înseamnă că infracţiunea de abuz în serviciu: a) poate fi reţinută de organele judiciare de fiecare dată cînd nici o altă infracţiune nu este incidentă, iar realitatea dovedeşte că faptele care pot crea un pericol social grav sînt mult mai multe decît numărul infracţiunilor prevăzute în cod şi în legile speciale; b) poate fi reţinută în concurs cu celelalte infracţiuni de corupţie. Potrivit lui L. Barac, pentru a se conforma prevederilor din Convenţia ONU, legiuitorul a procedat în 2009 la eliminarea infracţiunilor de corupţie din grupa celor de serviciu, consacrînd celor două capitole distincte şi, pe cale de consecinţă, obiecte juridice speciale. Dacă este permisă această analogie, pentru organismul dreptului penal, fiecare capitol reprezintă o celulă, în sensul că aici sînt formulate valorile sociale ocrotite prin norma juridică şi, totodată, dă posibilitatea ca infracţiunile prevăzute într-un capitol să poată fi reţinute în concurs cu cele din alt capitol, de unde efectul agravant al pedepsei.

Am discutat, fie şi schematic, motivele pentru care politicienii au de ce să se teamă într-o aşa mare măsură de existenţa unei infracţiuni de abuz în serviciu. Acum trebuie arătat rostul acestei infracțiuni și miza pe care o prezintă pentru societate. Gruparea infracţiunilor de corupţie într-un capitol distinct faţă de cele de serviciu este menită să arate că obiectele juridice sînt proprii, astfel că există o diferenţă între valorile sociale ocrotite prin normele de incriminare a faptelor de corupţie (dare şi luare de mită, trafic de influenţă etc.) şi cele privind faptele de serviciu (abuz în serviciu, neglijenţă în serviciu, purtare abuzivă etc.). Esenţialul diferenţei este că în primul caz sînt protejate relaţiile sociale cu privire la exercitarea autorităţii de stat, iar în al doilea caz sînt protejate relaţiile sociale cu privire la buna desfăşurare a activităţilor de serviciu (îndeplinirea corectă a îndatoririlor, apărarea drepturilor şi intereselor personale, egalitatea în drepturi a cetăţenilor). Altfel spus, accentul cade în prima situaţie pe instituţie, pe autoritatea acesteia, iar în cea de-a doua pe activităţile de serviciu. Posibilitatea de a reţine în concurs infracţiunea de abuz în serviciu cu celelalte infracţiuni de corupţie prezintă un interes social foarte ridicat deoarece rareori se întîmplă ca macularea unei instituţii să nu fie însoţită de o pletoră de fapte prin care cetăţeanul să fie abuzat de funcţionarii publici. Aş îndrăzni o generalizare spunînd că infracţiunile în legătură cu serviciul şi, în mod special, abuzul în serviciu reprezintă o anticameră, o etapă pregătitoare pentru infracţiunile ceva mai grave de corupţie. Decizia 405 greșește deoarece legea și ordonanța nu vor fi niciodată îndeajuns de amănunțite pentru a exemplifica toate posibilităţile prin care un cetăţean este pasibil de abuz din partea funcționarilor. Dacă substanţa faptelor de corupţie nu poate fi prevăzută decît în lege, faptele de abuz în serviciu se definesc, întîi de toate, în raport de actele normative secundare pe care judecătorii constituţionali le-au eliminat din condei. Astfel, CCR a aşteptat fie ca o lege să prevadă toate acele detalii care, în mod firesc, sînt cuprinse în actele normative inferioare, ceea ce este imposibil, fie nu a înţeles că faptele prin care administraţia poate abuza de puterea pe care o deţine sînt nenumărate, iar capacitatea acestora de a crea un climat de ostilitate şi de neîncredere a cetăţeanului față de administrație nu trebuie subestimată.

În această din urmă ipoteză, ar fi fost nimerit ca în mîinile judecătorilor constituţionali să ajungă două lecturi obligatorii din Franz Kafka: Procesul şi Castelul. Romanele sugerează că rațiunea ultimă a incriminării faptelor de abuz în serviciu este aceea de a împiedica transformarea administraţiei publice într-o birocraţie. Care este diferenţa kafkiană dintre cele două? Dacă administraţia publică execută servicii publice în interesul cetăţeanului, birocraţia reprezintă o degenerare a administraţiei într-un organism autosuficient care supune cetăţeanul propriilor reguli. Ce ne spune destinul lui K în faţa Castelului şi a personajelor care-l populează? Între altele, că nu există viaţă individuală în afara birocraţiei, că relaţiile de serviciu nu sînt acelaşi lucru cu relaţiile interumane („Atîta vreme cît eram în relaţii de serviciu, ai fost, fireşte, o persoană foarte importantă pentru mine, nu datorită calităţilor tale, ci din pricina sarcinei mele“, îi spune lui K secundantul său), că „un funcţionar trebuie să fie bănuitor faţă de oricine“, iar „principiul de lucru al autorităţilor este să nu ia în considerare defel posibilitatea vreunei erori“. În fine, birocraţia îndeplineşte un serviciu public, dar pervertit pentru că acesta nu te despovărează de o grijă, ci, dimpotrivă, te înrobeşte. Astfel, K află de la învăţător că postul de îngrijitor la şcoală i-a fost acordat „ca o gentileţe“, nu ca un merit ori ca rezultat al calificării; totodată, prezența permanentă a secundanților în jurul său pare să-i sugereze lui K faptul că fiecare zi în prezența birocrației îi diminuează individualitatea.

Abuzul în serviciu, în varianta agravată, mai are un specific, deloc lipsit de relevanţă în sensul celor arătate mai sus, prin aceea că este una din extrem de puţinele infracţiuni care ia în considerare şi mobilul săvîrşirii faptei (art. 297, alin. 2), adică voinţa funcţionarului public de a abuza cetăţeanul „pe temei de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie…“ (în total, 13 situaţii). Ca ilustrare istorică a abuzului în serviciu poate fi evocat un raport al Consiliului de Miniştri din 9 iunie 1944 despre emigrarea evreilor, din care reţin pct. 3: „constatînd că aceste abuzuri pe lîngă că ating interesele statului român, dar tind să umbrească prestigiul autorităţilor româneşti, deşi acestea trebuie să execute ordinele Guvernului – care a fost totdeauna favorabil emigraţiei – astfel că nici o cheltuială pentru obţinerea autorizaţiilor de plecare nu este legitimă“ (Jean Ancel, ed., Documents concerning the Fate of Jews, vol. 8). Acest paragraf nu doar că explică introducerea variantei agravate a abuzului în serviciu, dar exemplifică abuzul în serviciu şi, mai ales, arată cît de complexe pot fi modalitățile de abuzare a cetăţeanului.

Așadar, dincolo de ceea ce politicienii pot dori în interesul propriu, autorităţile de stat au îndatorirea să apere eficient interesul societăţii, aşa cum rezultă din expresia valorilor pe care le ocroteşte special fiecare capitol, iar în mod generic fiecare titlu din Codul Penal. 

Nicolae Drăgușin este doctor în filozofie și lector la Universitatea Creștină „Dimitrie Cantemir“ din București.