Cine apără Constituția de Curtea Constituțională?

Curtea Constituțională a României (CCR), îndeplinind rolul de „garant al supremației Constituției“, exercită o serie de atribuții precum verificarea constituționalității legilor înainte și după promulgare, soluționarea conflictelor juridice de natură constituțională. S-ar putea spune că CCR e menită să apere legea fundamentală în fața excesului de activitate al autorităților publice. În ce condiții Constituția însăși ar avea nevoie să fie apărată de excesul de activitate al CCR?

Niciodată această problemă nu s-a pus mai serios decît în ultimii doi ani. CCR a fost solicitată să se pronunțe într-un număr tot mai mare de spețe începînd cu 2005-2007, perioadă de cînd datează și prima sugestie de abolire a Curții (Cătălin Avramescu, „Desființarea Curții Constituționale“ revista 22, 4 octombrie 2005). În cazuistica proprie, mai sensibilă decît controlul de constituționalitate și hotărîrea asupra excepțiilor de neconstituționalitate nu poate fi decît soluționarea conflictelor juridice de natură constituțională. Nu e întîmplător că această atribuție a zăcut în adormire pînă în 2005 și s-a revigorat ulterior. De ce? România s-a văzut forțată să procedeze la o reformă legislativă a statului care să creeze condițiile luptei eficiente împotriva corupției; apoi, electoratul român a trimis de trei ori la șefia statului două persoane cu temperamente diferite, e drept, dar unite de o agendă comună, opusă majorității parlamentare. Astfel, s-au creat premisele unor conflicte dintre autorități, pe aliniamentul conservarea privilegiilor în mîinile unor grupuri cu acces la resurse (definiția corupției ca activitate specifică a oligarhiei) vs. democratizarea privilegiilor legale. Referitor la protagoniștii acestor conflicte, este interesant de observat că dacă, în majoritatea cazurilor pînă în 2014, aceștia erau președintele și, respectiv, Guvernul cu Parlamentul, după 2014 se adaugă autoritatea judecătorească.

Creșterea volumului de activitate nu poate să dea seamă decît asupra vizibilității și, cel mult, importanței acestei autorități publice. Posibilitatea ca activitatatea CCR să exceadă Constituției pe care, teoretic, trebuie să o apere nu se documentează decît în raport cu tipul soluțiilor adoptate și, mai ales, cu raționamentele care le susțin. Ultraactivitatea CCR din anii 2016-2018 este comparabilă cu aceea din 2012. În ambele situații, CCR a pronunțat soluții care au dinamizat dezbaterea publică. Diferența este că dacă, în 2012, reacțiile s-au produs preponderent în domeniul politic, în 2016-2018 reacțiile au avut un caracter pronunțat doctrinar. Cu alte cuvinte, în 2016-2018 dezbaterea a trecut dincolo de soluție, a depășit comentariul politic pentru a analiza raționamentul din spatele acesteia. Profesionalizare a dezbaterii publice? Posibil. În tot cazul, există o diferență majoră între tipul soluțiilor adoptate în 2012 – cînd CCR a fost solicitată să se pronunțe, bunăoară, asupra motivelor de suspendare a șefului statului, asupra conflictului dintre președinte și premier cu privire la participarea la Consiliul European și asupra validării referendumului de demitere a șefului statului – și soluțiile adoptate după 2016. Dintre acestea, cele mai importante vizează abuzul în serviciu, eliminarea infracțiunilor de corupție din categoria „amenințărilor la securitatea națională“, slăbirea rolului deținut de președinte în numirea șefilor din Justiție și în revocarea procurorilor-șefi. Dincolo de activitatea jurisdicțională, concretizată în decizii, CCR a desfășurat și o activitate administrativă, materializată în Hotărîrea 1/2017 prin care președintele CCR își arogă dreptul de a cenzura opiniile minoritare. Această măsură reprezintă o noutate în activitatea CCR, după cum neobișnuită este și contestarea acestei hotărîri în circuitul judecătoresc obișnuit (contenciosul administrativ).

Polemica în jurul CCR a început încă din 1990, cînd legiuitorul constituant s-a întrebat asupra oportunității creării unei autorități publice care să asigure „supremația Constituției“, după modelul european. Perioada elaborării Constituției este interesantă – și actuală în orizontul prezentei hiperactivități – numai din perspectiva argumentelor pentru și împotriva unei asemenea instituții. În clipa de față, legitimitatea CCR pare mai mult ca niciodată pusă în discuție; hiperactivitatea scoate la iveală o putere uriașă și un viciu latent. Puterea rezidă în rol (art. 142, alin. 1) și în atribuții (art. 146). Viciul latent rezidă în alcătuirea Curții (art. 143 și 145). Le vom lua pe rînd pentru a arăta, altă dată, în ce măsură natura activității desfășurate după 2016 îndreptățește temerile celor care în Adunarea Constituantă din 1990 1991 fie au respins de plano ideea unei autorități constituționale, fie au cerut organizarea acesteia pe alte baze.

Pilonii puterii CCR sînt mulți și bine ancorați în textul constituțional. Evidența se impune încă din cuprinsul legii fundamentale, ale cărei articole sînt organizate în titluri, capitole și secțiuni. Observăm că, sub aspect instituțional, există două titluri care reglementează autoritățile publice (Parlamentul, președintele României, Guvernul, administrația publică și autoritatea judecătorească) și, respectiv, Curtea Constituțională. Altfel spus, Constituția prevede că există, pe de o parte, autoritățile publice care organizează în instituții cele trei ramuri ale puterii publice (legislativă, executivă și judecătorească), iar, pe de altă parte, Curtea Constituțională a României. Nu trebuie să-i învinuim pe John Locke și pe Montesquieu că nu au prevăzut că în afara celor trei puteri mai există și o a patra, după cum nici noi nu trebuie să ne învinovățim pentru acest adaos la tradiția care s-a născut prin refuzul absolutismului politic. În definitiv, nimănui nu trebuie să i se reproșeze că nu anticipează evoluția lucrurilor ori că refuză să rămînă încapsulat într-o tradiție rigidă. Problema se conturează abia atunci cînd analizăm titlul III („Autoritățile Publice“) și titlul V („Curtea Constituțională“) prin raportare la la titlul I („Principiile Generale“). Din punct de vedere al literei, fiecare articol constituțional se bucură de o egală greutate în ordinea juridică. Totuși, în ordinea simbolic-morală putem afirma că „principiile generale“ definesc identitatea statului și, pe cale de consecință, se bucură de întîietate și îndeplinesc funcția de cheie interpretativă. Un principiu general este „separația și echilibrul puterilor“ (art. 1, alin. 4). Mai mult sau mai puțin eficient, acest principiu stă la baza interacțiunii dintre autoritățile publice evocate la titlul III. Principiul pare însă inaplicabil CCR. Analizînd titlul V din perspectiva principiului separației, trebuie să observăm că această instituție pare mai curînd o grefă ce nu e prinsă cu nimic, exceptînd rolul generic de garantare a supremației Constituției, de trupul legii fundamentale. Este adevărat că legiuitorul a optat ca „separația și echilibrul puterilor“ să opereze „în cadrul democrației constituționale“, ceea ce ar putea justifica exceptarea CCR de la aplicabilitatea principiului. În același timp, „România este stat de drept“ (art. 1, alin. 3), ceea ce presupune domnia legii, adică faptul că statul și opțiunile de natură politică se subordonează dreptului. Ce se întîmplă cînd o anume autoritate publică iese din orbita dreptului?

CCR deține o riscantă capacitate centrifugă. În primul rînd, este o instituție care, sub forma deciziilor, se pronunță prin acte jurisdicționale. Ele sînt „general obligatorii“ (art. 147, alin. 4), în sensul că se aplică cu aceeași forță tuturor, indiferent dacă în cauză sînt autorități publice ori cetățeni. Deși modul de funcționare se inspiră din procedura instanțelor de judecată, Curtea prezintă particularitatea – esențială uneori – că deciziile sînt definitive încă de la prima pronunțare. Soluția adoptată nu este atacabilă în nici un fel. Spre comparație, nu există nici un act al vreunei autorități publice care să nu fie atacabil, ceea ce poate fi interpretat nu doar în orizontul „echilibrului puterilor“, ci și în cel al unui „proces echitabil“ (art. 21). Calea de atac în context administrativ și judecătoresc reprezintă un instrument de evitare a abuzului. Este drept că principiul „supremației Constituției“ (art. 1) pe care CCR o garantează ar justifică o natură excepțională a deciziilor prin care își exercită atribuțiile, însă în anumite condiții această putere se poate întoarce chiar împotriva Constituției. În al doilea rînd, este o instituție care, așa cum am arătat, funcționează în afara principiului „separației și echilibrului puterilor“. În al treilea rînd, puterea Curții rezidă și în propria jurisprudență. Iarăși cu titlu excepțional, Curtea funcționează pe baza precedentului judiciar. Aceasta este, firește, o consecință directă a faptului că deciziile sînt definitive de la prima pronunțare și general obligatorii, însă se întîmplă ca forța să-i fie mărită prin chiar propria jurisprudență. Prin Decizia nr. 536/2011, Curtea a statuat că obligatoriu nu este doar dispozitivul, „ci și considerentele pe care se sprijină acesta“. Spre comparație, actele jurisdicționale tradiționale pronunțate de instanțele de judecată (sentințe, decizii) sînt obligatorii numai din perspectiva soluției adoptate, nu și a motivelor. Așa stăteau lucrurile în 2011. Cinci ani mai tîrziu, Curtea avea să afirme că nu doar motivele care conduc direct la soluție sînt obligatorii, ci orice considerent enunțat. Acest mod dinamic de funcționare a jurisprudenței întărește capacitatea Curții de a deveni legiuitor pozitiv, adică de instituție care adaugă legi noi, ceea ce contravine rolului Parlamentului de „unică autoritate legiuitoare a țării“ (art. 61). Dar cum poți contesta încălcarea Constituției de către Curte?

Ar putea exista această posibilitate, însă numai în raport cu discernămîntul și capacitatea autocritică a judecătorilor constituționali. Numai că aici se ascunde un viciu latent care, atunci cînd se actualizează, face ca puterea specială a CCR să devină discreționară. Viciul latent constă în politizarea și insuficientul profesionalism al membrilor din completul constituțional. Despre judecătorii constituționali aflăm că sînt independenți în exercitarea mandatului și inamovibili pe durata acestuia. CCR împrumută iarăși două atribute ale autorității judecătorești, omițînd însă mecanismul regulator al Consiliului Superior al Magistraturii. Independența magistraților este temperată legal prin căile de atac, iar instituțional prin CSM. Independența judecătorilor constituționali nu are nici o contragreutate. Inamovibilitatea magistraților este temperată de CSM, în schimb a judecătorilor constituționali de nimic. De asemenea, criteriile de numire a judecătorilor constituționali sînt suficient de imprecise încît forța independenței să nu fie purificată de originile politice. Un număr de 6 din cei 9 judecători sînt desemnați (mai curînd numiți decît aleși) de cele două Camere ale Parlamentului care funcționează ca autoritate publică eminamente politică. E drept că, în majoritatea cazurilor, membrii Curții sînt desemnați de Parlament, însă e suficient să ne gîndim la înțelepciunea legiuitorului german care a stabilit că alegerea se face din rîndul magistraților federali. Abia acum în CCR funcționează doi magistrați de carieră, numiți de către președinte.

Răspunzînd la întrebarea din titlu, judecătorii constituționali pot apăra Constituția de Curte, cu condiția eliminării riscului politic și a garanțiilor de profesionalism. În situații excepționale, putem argumenta și referendumul (art. 90) drept cale de atac nenumită la deciziile controversate.

Nicolae Drăguşin, doctor în filozofie, este lector universitar la Universitatea Creştină „Dimitrie Cantemir“ din Bucureşti.

Foto: Andrei Ivan