În lucrarea sa clasică Teoria democrației reinterpretată, Giovanni Sartori face o analiză detaliată a posibilității și riscurilor legate de utilizarea referendumului. Analiza este realizată în contextul discuției despre fezabilitatea și condițiile cerute de democrația directă/participativă, iar secțiunea dedicată subiectului nostru se numește „democrația prin referendum“.

Pentru Sartori, democrația directă se divide în democrație directă observabilă – specifică unor comunități mici – și democrație directă „mai mare decît observabilă“ – evident, în cazul unor comunități suficient de mari pentru a nu putea să se reunească într-o adunare comună funcțională. De unde o primă concluzie că democrația directă este fezabilă sau, într-un sens mai larg, mai eficientă, în comunități mici.

Referendumul reprezintă mijlocul de trecere, ca mecanism de luare a deciziei, de la comunități mici către unele tot mai mari – este vorba de o formă de macro-democrație. Sartori vorbește, în acest caz, de „democrația prin referendum“, pe care o definește ca o democrație directă a indivizilor izolați, distincți. Pentru politologul italian, acest tip de democrație, mai precis utilizarea pe scară largă a referendumului, poate avea efecte dintre cele mai negative.

În primul rînd, produce un joc politic de sumă zero: majoritatea victorioasă cîștigă tot, minoritatea învinsă pierde tot. În acest fel, domnia majorității devine absolută și nelimitată, negocierile și compensațiile între părți sînt excluse. Orice decizie luată prin referendum este individuală și independentă – ea nu poate fi echilibrată prin „schimburi“, ajustări, corecții ale problemelor apărute. În acest context este evident că nu se poate utiliza nici un proces de optimizare de tip Pareto (o situație este optimă dacă nu se mai poate îmbunătăți situația cuiva fără a înrăutăți situația altcuiva) sau nu se mai poate ajunge la un concept al dreptății de tip Rawls: (i) egalitate în alocarea drepturilor și îndatoririlor fundamentale; și (ii) inegalitățile (sociale și/sau economice) sînt acceptabile numai dacă au drept efect beneficii compensatorii pentru toți membrii comunității, mai ales pentru cei mai dezavantajați.

În al doilea rînd, într-o comunitate extinsă simpla însumare a preferințelor individuale poate deveni în ansamblu un rezultat pe care nu-l dorește nimeni.

În al treilea rînd, informația și cunoașterea nu sînt automat identice, mai ales dacă vorbim de cunoaștere competentă: aceasta reprezintă capacitatea de a adecva/dimensiona mijloacele (în cazul acesta, informațiile) la anumite finalități, deci presupune evaluarea consecințelor ce derivă dintr-o decizie sau dintr-o acțiune.

Sartori arată că democrația electorală, care reprezintă condiția necesară, dar nu și suficientă pentru democrația reprezentativă, presupune cerința „slabă“ ca opiniile membrilor comunității să fie expuse informației – este vorba de informație adecvată. Democrația prin referendum impune o cerință mult mai „tare“: transformarea in-formației adecvate în competență adecvată, ceea ce presupune automat: (i) înțelegerea problemelor și mai ales a interdependențelor dintre ele; și (ii) înțelegerea consecințelor unei anumite alocări a resurselor.

Problema care se pune acum este dacă putem soluționa, măcar parțial, problemele democrației prin referendum prin intermediul participării – pentru Sartori, și răspunsul la această întrebare este negativ. O participare deplină, completă, presupune intensitate. La rîndul ei, intensitatea presupune sentimente și pasiuni puternice, ceea ce nu o face foarte eficace în procesul de învățare presupus de democrația prin referendum. Mai mult, o intensitate mare, cerută de participarea deplină, care impune sentimente și pasiuni puternice, tinde spre extremism în cazul chestiunilor controversate.

Acest cadru descris de Sartori poate fi folosit ca o grilă metodologică pentru a evalua cazurile în care utilizarea referendumului este cel mai puțin riscantă și poate produce beneficiile potențiale cele mai mari. Astfel, ne putem imagina trei criterii principale pe care apoi să putem construi diverse tipologii. În primul rînd este vorba de dimensiunea comunității – acesta pare criteriul cel mai evident. În comunitățile mai mici, la nivel de localitate rurală, urbană de mai mici dimensiuni, dar probabil și în orașe suficient de mari, nu numai că instrumentele democrației directe sînt mai eficace, dar și referendumul are șanse mai mici de a produce rezultate controversate, datorită atît probabilității mai mari a membrilor comunității de se cunoaște personal și a discuta direct despre subiectul suspus deciziei, dar și datorită cunoașterii directe a problemei care trebuie tranșată.

În al doilea rînd este vorba de omogenitatea de valori și interese fundamentale a comunității. Cu cît comunitățile sînt mai diverse din punct de vedere cultural, religios, din punctul de vedere al averii/veniturilor, opiniile membrilor acestora sînt mai diverse, iar efectele neintenționate ale unui referendum pot fi extrem de polarizatoare. Gradul de polarizare creștere direct proporțional cu nivelul de diversitate a opiniilor, iar acestea sînt evident influențate de modul cum sînt structurate valorile și interesele fundamentale. Acest risc este cu atît mai mare cu cît efectul de polarizare poate fi mult amplificat și de intensitatea participării în cazul unor referendumuri ce trebuie să decidă asupra unor probleme legate de valorile și interesele fundamentale ale membrilor comunității. Suplimentar apare și riscul manipulării în interese strict politice și nedemocratice a unei participări intense. Evident, nu există comunități omogene, dar trebuie evidențiat că, în situația unei eterogenități marcante și evidente a valorilor și intereselor fundamentale, riscurile unui referendum sînt mult mai mari, potențate și de o foarte probabilă participare foarte intensă.

În al treilea rînd este vorba de nivelul de competență cognitivă necesar înțelegerii subiectului referendumului. Toate acestea ne conduc la construirea unei tipologii a problemelor care sînt mai adecvate unui astfel de instrument. Astfel, următoarele tipuri de probleme sînt mai recomandabile sau mai puțin (unele chiar deloc) a fi supuse deciziei unui referendum:

NU – probleme care afectează valori/credințe/interese fundamentale ale unor grupuri importante din comunitate, care pot produce o participare foarte intensă și cu riscuri majore de alunecare spre extremism;

DA – probleme tehnice, „neutre“, pentru care informația și cunoașterea adecvată nu pot fi reinterpretate ușor „ideologic“/valoric, chiar dacă în astfel de situații în mod natural participarea este mai puțin intensă;

NU – probleme complexe și interdependente;

DA – probleme mai simple și relativ autonome;

NU – întrebare care încearcă să epuizeze întregul subiect: în acest caz, fie gradul de generalitate este foarte mare și problema ce trebuie decisă devine confuză, fie întrebarea este precisă, dar se intră în jocul de sumă zero, unde o majoritate de 50% + 1 poate cîștiga tot, iar o minoritate de 50% – 1 poate pierde tot;

DA – aprobarea/respingerea unui document, a unei strategii – de exemplu, un PUG sau o strategie de dezvoltare, generală sau sectorială. Un astfel de referendum ar permite consolidarea legitimității unor documente al căror orizont de implementare depășește un mandat de patru ani. Astfel de documente locale au avantajul unor interdependențe mai mici decît în cazul documentelor similare naționale și totodată permit negocierea unor optimizări de tip Pareto. 

Pentru a înțelege mai bine grila de mai sus, să ne imaginăm două posibile referendumuri în București: primul despre aprobarea unei strategii de dezvoltare a transportului public în zona metropolitană a Capitalei, ce ar putea include inclusiv o taxă specială de acces în zona centrală pentru autovehicule, dar cu compensările și condiționările necesare pentru a o face cît mai acceptabilă. Al doilea referendum – despre aprobarea construirii unei moschei în București. Este evident că primul tip de referendum răspunde într-o măsură mai mare tipologiei pozitive de mai sus, iar al doilea tip de referendum corespunde aproape perfect tipologiei negative. 

Victor Giosan este consultant în domeniul managementului şi al finanţelor publice.